Чем отличается гражданская служба от других видов управленческой деятельности?

В литературе имеется несколько вариантов ответа на данный вопрос. Если их обобщить, то можно указать следующие особенности гражданской службы.

1. Сервисность (от англ. service — обслуживание). Основное назначение гражданской службы, как уже говорилось, заключается в обеспечении (т.е. обслуживании) исполнения политическими должностными лицами полномочий государственных органов. Однако сервисный характер гражданской службы проявляется не только в том, что обслуживаются потребности политических руководителей, но и в том, что оказываются услуги населению — выдаются разного рода лицензии, сертификаты, разрешения, справки и т.д., а также изучаются его настроения и потребности.

2. Безличность. Гражданские служащие выполняют свою работу в соответствии с предписанными правилами, без произвола и предпочтений. Закон для них должен быть превыше всего. Судьбы людей они призваны решать не в пылу должностных амбиций и удовлетворения личного честолюбия, а в соответствии с законами, другими нормативными актами. Кроме того, гражданские служащие почти не имеют ≪ выхода≫ на нормативные результаты деятельности своих государственных органов. Подготавливаемые ими проекты законов, постановлений, распоряжений, других нормативных актов приобретают юридическую силу только после принятия политическими органами или подписания политическими должностными лицами. А имена готовивших их гражданских служащих остаются обычно безвестными.

3. Субординационный характер. Любой аппарат гражданских служащих внутри государственного органа и отрасли строится на принципах субординации, т.е. соподчинения одних работников другим. Каждое должностное лицо здесь обычно обладает четко определенной компетенцией внутри иерархического разделения труда и ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом.

Например, в большинстве федеральных министерств низовой организационной единицей аппарата гражданских служащих является отдел. Все сотрудники отдела имеют, как правило, достаточно четко определенные служебные обязанности и права и несут по ним ответственность перед начальником отдела. Последний, в свою очередь, несет ответственность за весь объем работы, выполняемой сотрудниками отдела, перед начальником департамента (управления), в состав которого входит данный отдел. В то же время начальник департамента (управления) ответствен за деятельность всех сотрудников департамента перед первым заместителем министра и заместителем министра, которые занимают высшие государственные должности гражданской службы в данном министерстве.

Но в пределах государственной службы страны и субъекта Федерации гражданская служба имеет не субординационный, а координационный, т.е. сорасположительный, характер. Например, государственные службы трех ветвей власти страны, различных субъектов Федерации и т.д. имеют именно координационный характер. Они не соподчиняются друг другу.

4. Стабильность. Штат гражданских служащих в стране должен комплектоваться преимущественно на основе принципа пожизненного найма. Пока что у нас этого еще нет. Однако государственные должности гражданской службы призваны стать для гражданских служащих постоянным занятием по найму с перспективой регулярного служебного повышения. Положение гражданских служащих не может зависеть от политической конъюнктуры, личных симпатий или антипатий политических руководителей, необоснованных аппаратных реорганизаций. Государство только тогда стабильно, компетентно и профессионально может выполнять свои функции для населения, когда располагает стабильным, компетентным и профессиональным корпусом гражданских служащих.[11]

Проведенный анализ показывает, что гражданская служба — это деятельность государственного аппарата, отличающаяся от других видов управленческой деятельности единством четырех особенно стей: сервисностью, безличностью, субординационным характером и стабильностью. Значимость каждой из этих особенностей примерно одинакова, хотя на практике данного равновесия не всегда удается достигнуть.

2.4 О взаимодействии между государственным органом и государственным аппаратом

Как взаимодействуют между собой государственный орган и государственный аппарат? Нередко их отождествляют, что, очевидно, неверно. Структурно всякий государственный орган подразделяется на политических руководителей (представителей нанимателя) и подчиненных им гражданских служащих, которые и объединяются в государственный аппарат. Стало быть, государственный аппарат (или государственная администрация) — это лишь одна из двух необходимых частей любого государственного органа.

При этом нужно подчеркнуть, что структурные подразделения в составе государственных органов обычно не являются государственными органами как таковыми, поскольку не имеют прав юридического лица. Аппарат гражданских служащих только потому и может называться аппаратом, что он придается каким-либо политическим руководителям для обеспечения ими полномочий соответствующих государственных органов.

В некоторых случаях, особенно на федеральном уровне государственного управления, аппарат может приобретать некоторую самостоятельность, включая право юридического лица. Так обстоит дело с Администрацией и Управлением делами Президента РФ, Аппаратом Правительства РФ.

Каков механизм взаимодействия государственной администрации (аппарата) и политических руководителей? Поскольку политические должностные лица исполняют полномочия государственных органов, постольку именно они несут ответственность перед обществом за деятельность этих органов. Поэтому же гражданские служащие находятся в подчинении у политических руководителей. Стало быть, власть политических руководителей над гражданскими служащими является оборотной стороной их политико-государственной ответственности перед обществом.

На высших (иногда и главных) административных должностях, вполне естественно, происходит совмещение политики и гражданской службы. Но и здесь необходимо добиваться того, чтобы высшие гражданские служащие, непосредственно выполняющие политические решения законодательных, исполнительных и судебных органов, с одной стороны, находились в тесном контакте и зависели от политической власти, а с другой — были достаточно самостоятельны, чтобы их назначение так же как, и смещение, было регламентировано определенными нормами, защищено достаточно надежными гарантиями.

Государственный аппарат, как бы высоко его ни ставили и как бы велико ни было его влияние на политических руководителей, может лишь предлагать варианты решений, а выбор в силу своей конституционной компетенции осуществляют политические руководители.

Именно они представляют органы государственной власти в социальных взаимодействиях и потому несут ответственность за принимаемые решения перед общественным мнением и историей.

Стало быть, положение государственного аппарата всегда двойственно:

· с одной стороны, он подчиняется политической (конституционной) власти;

· с другой — должен располагать значительной степенью независимости от последней, что достигается за счет его законодательной защищенности.

В сфере административной деятельности аппарат должен быть относительно независимым от политиков, чтобы иметь реальную возможность для компетентного и профессионального осуществления своих функций. Необходимый уровень самостоятельности и независимости государственного аппарата от политической власти — залог его эффективности, надежности и стабильности.

Вместе с тем при низком материальном и социальном обеспечении гражданские служащие несут ответственную нагрузку, составляя основу исполнительного механизма при осуществлении государственной политики. Поэтому наряду с необходимостью совершенствования законодательства о гражданской службе как социального института требуются законодательная защита гражданских служащих, установление их правового и социального статусов, увеличение их материального вознаграждения. Политический потенциал государства напрямую зависит от степени легитимности власти, которая должна опираться не только на силу, но и на авторитет — как собственный, так и своих носителей. К числу последних, несомненно, следует отнести и гражданскую службу.

Эффективной работе персонала государственного управления серьезно мешает устаревший профессионализм значительной части гражданских служащих. Сложившиеся у них ранее стереотипы управленческой деятельности, инерционность мировоззренческих взглядов пришли в явное противоречие с новым состоянием общества, характером экономики, изменением форм собственности.

Выход из сложившегося положения один — всем работникам государственных органов надо заново учиться и переучиваться. Они должны овладеть искусством управления в условиях правового государства и рыночных отношений. Пришло время, когда необходимо уже не убеждать, а заставить наш государственный аппарат работать для людей, научиться делать больше социальных дел с меньшими затратами. Гражданским служащим в своей работе надо ориентироваться не на процесс, а на результат. Этого можно достичь только за счет всемерной демократизации управленческой деятельности, повышения самостоятельности и ответственности каждого государственного органа и каждого работника на своей должности. Нам надо разработать и внедрить в практику такие управленческие технологии, при которых если не любой гражданский служащий, то большая их часть имела бы право принимать решения по тем или иным вопросам. Результат должен быть критерием эффективности работы государственных органов и гражданских служащих.

Поэтому нам надо начать смотреть на обучение работников государственного управления не как на источник дополнительных расходов, а как на важнейший вид государственных инвестиций. Их профессиональная подготовка должна базироваться, прежде всего, на управленческих и политических науках.