Тенденции укрупнения субъектов РФ.

Статья 137 Конституции Российской Федерации предусматривает принятие Федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. Ясно, что реально обеспечить конституционный принцип равноправия субъектов Российской Федерации (ст. 5) возможно лишь при условии одинакового статуса всех субъектов Российской Федерации, даже если их названия и будут различаться. Федеральный конституционный закон " О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" сохранил разностатусность субъектов Российской Федерации. Однако при укрупнении субъектов Российской Федерации, достижении ими самодостаточности и повышении экономического потенциала разностатусность может стать серьезным дестабилизирующим фактором, мешающим укреплению исполнительной вертикали власти и угрожающим государственному единству России. Укрупнение субъектов Российской Федерации было бы продуктивно сочетать с поэтапным созданием симметричной федерации с субъектами одинакового правового статуса. Одним из возможных вариантов является принятие Федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.. Изменение субъектного состава Российской Федерации непосредственно затронет представительство в Совете Федерации Федерального Собрания. Учитывая добровольный характер объединения субъектов Российской Федерации, когда одни субъекты выразят желание создать крупный и густонаселенный регион, а другие, небольшие по территории и малонаселенные субъекты, захотят остаться самостоятельными, диспропорции в представительстве населения различных регионов в Совете Федерации, которые и сегодня имеют место, могут существенно увеличиться. Выход из этого положения видится в численном неравенстве представительства членов Совета Федерации от различных субъектов Федерации, исходя из численности их населения, что имеет место во многих зарубежных федерациях, а также прямой выборности членов Совета Федерации либо хотя бы смешанного принципа комплектования.

В целом, учитывая возможное развитие тенденции к объединению субъектов Российской Федерации, было бы целесообразно определить пределы укрупнения субъектов Российской Федерации. Исходя из ныне действующего законодательства, чисто гипотетически можно создать один субъект под названием Российская Федерация. Конечно, это лишь допущение, но и создание десяти-двенадцати субъектов Федерации, как неоднократно предлагалось в литературе, или семи субъектов Федерации - по числу федеральных округов, также не выглядит оптимальным. Возможный сепаратизм семи крупных экономически самодостаточных субъектов Федерации, которые еще совпадают с границами военных округов, может стать практически непреодолимой проблемой для федерального центра. Не следует забывать и о внешнеполитических факторах, в частности об уже упоминавшихся притязаниях ряда государств на части территории Российской Федерации и различных сценариях геополитических проектов. Российское государство должно принять все необходимые меры для избежания повторения опыта распада СССР.

Таким образом, учитывая значимость процесса объединения субъектов Российской Федерации и широкий интерес к нему во многих субъектах Федерации, федеральному центру необходимо выработать четкую концепцию правового обеспечения развития федеративных отношений в Российской Федерации, в которой было бы определено желательное направление образования в Российской Федерации новых субъектов, способствующее оптимизации федеративного устройства России.

Таким образом, одним из основных условий укрепления властной вертикали в стране и преодоления центробежных тенденций в государственном управлении является укрупнение субъектов Российской Федерации путем их объединения в более крупные регионы. Правовые основы укрупнения российских регионов были заложены в ч. 2 ст. 65 Конституции Российской Федерации < 5>. Однако практический механизм реализации процесса укрупнения субъектов России был закреплен в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ " О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации". Данный Закон детально регламентировал процедуру укрупнения регионов страны путем образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации < 6>, ознаменовав новый этап конституционно-правовой реформы государственного устройства России < 7>. Укрупнение субъектов Российской Федерации путем их объединения принесет существенную пользу экономике страны и системе государственного управления.

Прежде всего, значительно возрастет степень централизации системы государственного управления < 10>, повысится степень управляемости процессов модернизации экономики страны, вырастет жизненный уровень ее населения, существенно снизятся показатели коррупции в региональных органах государственной власти. Однако эффективному укрупнению субъектов Российской Федерации препятствует ряд проблем, в числе которых можно выделить следующие.

Во-первых, представляется необоснованным положение, закрепленное в ст. 10 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ " О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации", согласно которому образование нового субъекта страны осуществляется только по инициативе субъектов Российской Федерации, на территориях которых образуется новый субъект Российской Федерации (их законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти)). В то же время федеральные органы государственной власти правом подобной инициативы не обладают, хотя ст. 65 Конституции страны не содержит никаких ограничений по данному вопросу. Заложенные в вышеназванный Федеральный конституционный закон подобные ограничения лишают федеральные органы государственной власти возможности осуществлять укрупнение российских регионов " сверху", отдавая вопросы централизации системы государственного управления на откуп региональным элитам. Следовательно, процессы укрупнения регионов страны путем их укрупнения будут носить хаотичный характер, а их влияние на консолидацию экономической базы страны будет минимальным.

Так, практика проведения процессов объединения регионов показала, что в них участвуют исключительно края, области и автономные округа. В то же время высказываемые некоторыми руководителями республик в составе Российской Федерации предложения, касающиеся объединения их с соседними регионами (например, Р. Кадыровым), вызывают некоторые опасения, так как, с одной стороны, неясно, не вызовет ли подобное объединение напряженности в межнациональных отношениях в объединенных регионах, а с другой стороны, не создаст ли это новой волны сепаратистских настроений на Кавказе. Во-вторых, процессы укрупнения регионов достаточно продолжительны по времени, громоздки, требуют большого количества федеральных и региональных органов власти, проведения референдумов, что делает их чрезвычайно финансово дорогостоящими и снижает эффективность процессов централизации < 15>. В-третьих, представляется необоснованным, что действующее федеральное законодательство не содержит положений о финансовом, налоговом стимулировании процессов укрупнения регионов. Таким образом, практически все финансовые расходы, связанные с процессами объединения субъектов Российской Федерации, ложатся на плечи региональных бюджетов, тогда как в самом объединении и централизации вертикали управления заинтересован федеральный центр, который к тому же выигрывает в связи с сокращением количества федеральных чиновников в результате объединения регионов.

В-четвертых, на федеральном уровне отсутствует четко разработанная программа, касающаяся перспектив (планов) укрупнения субъектов Российской Федерации путем их объединения, а также федеральный орган государственный власти, ответственный за осуществление контроля (надзора) за процессами объединения российских регионов.

Для разрешения проблем, препятствующих укрупнению субъектов Российской Федерации, следует разработать и реализовать ряд последовательных мероприятий. Это позволит, по мнению ряда авторов, занять процессам объединения регионов страны приоритетное место в федеративной политике государства < 16>. Необходимо разработать на федеральном уровне комплексную программу, посвященную вопросам укрупнения субъектов Российской Федерации путем их объединения. Как вариант, следует придать данной программе статус перспективного приоритетного национального проекта. Это позволит осуществлять процессы централизации государственного управления путем уменьшения количества российских регионов не хаотично, а системно. В подобной программе следует учесть исторические, социально-экономические, политические, национально-культурные, религиозные особенности регионов, подлежащих объединению, в целях избежания появления межнациональных, межрелигиозных и межэтнических конфликтов и разногласий.

В связи с этим на федеральном уровне необходимо создать специальный орган государственной власти, ответственный за координацию процессов объединения субъектов Российской Федерации. Как вариант, подобные полномочия можно сосредоточить в рамках федерального министерства, уполномоченного по вопросам регулирования федеративной политики и межнациональных отношений.

Следует внести в Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ " О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" изменения в части закрепления участия в процессах объединения российских регионов полномочных представителей главы государства в федеральных округах, наделив их полномочиями по согласованию совместных предложений законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов Российской Федерации об образовании в составе России нового субъекта, направляемых Президенту страны.

Необходимо расширить предусмотренный вышеназванным Федеральным конституционным законом перечень субъектов, уполномоченных инициировать процессы объединения субъектов Российской Федерации, предоставив право обращаться к главе государства с подобным предложением полномочному представителю Президента Российской Федерации в федеральном округе, Государственному Совету России, а также Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Таким образом, процессы укрупнения российских регионов будут инициироваться не только " снизу" (региональными органами государственной власти), но и " сверху" (федеральными органами государственной власти). Это позволит интенсифицировать процессы объединения субъектов Российской Федерации, создав здоровую конкуренцию в этом вопросе между федеральным и региональными уровнями государственной власти.

Следует закрепить в федеральном законодательстве положения о том, что финансирование вопросов укрупнения субъектов Российской Федерации осуществляется из федерального бюджета. Кроме того, в федеральных программах, посвященных вопросам объединения регионов, а также Налоговом и Бюджетном кодексах страны необходимо заложить ряд финансовых и налоговых льгот для хозяйствующих субъектов в объединяемых регионах (до пяти лет). Это позволит сгладить дезорганизационные моменты, вызванные изменением системы регионального государственного управления в результате укрупнения субъектов Российской Федерации, и сделать объединенный регион привлекательным для отечественных и зарубежных инвестиций.

Необходимо создать систему постоянного мониторинга эффективности процессов объединения регионов страны во избежание нецелевого характера использования бюджетных средств, хищений региональной государственной собственности. Важную роль в этих процессах должна играть система контрольно-счетных органов государственной власти во главе со Счетной палатой Российской Федерации. Представляется необходимым закрепить в действующем законодательстве в качестве обязательного условия, предшествующего образованию нового российского региона, проведение широкомасштабных аудиторских проверок эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования региональной государственной собственности за последние пять лет, предшествующие инициированию процесса объединения субъектов Российской Федерации (с участием Счетной палаты России).

Создание на территории России 20 - 25 крупных регионов с относительно одинаковым количеством населения позволит осуществлять более системную и динамичную реализацию существующих приоритетных национальных проектов (" Образование", " Здоровье", " Доступное и комфортное жилье - гражданам России", " Развитие агропромышленного комплекса"), разработать и внедрить новые перспективные приоритетные национальные проекты федерального значения (например, " Повышение обороноспособности", " Экологическая безопасность", " Развитие машиностроения и автоматизированных систем управления"), а также региональные приоритетные проекты в важнейших регионах страны, которые следует финансировать совместно из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Это позволит в конечном итоге вывести экономику страны на новый уровень развития, сократив ее отставание от развитых западных государств.