Признание и правопреемство государств

Непосредственно с международной правосубъектностью государств связан вопрос об их признании. В данном случае признание – это односторонний акт государства, которым оно подтверждает (признает) факт возникновения нового субъекта международного права и выражает намерение установить с ним правоотношения, характер и объем которых зависят от вида и формы признания. Здесь важно отметить, что в международном праве не существует обязанности признания. Это всегда акт политического решения, волеизъявления со стороны конкретного государства.

Вопрос о признании возникает каждый раз, когда на мировой арене появляется новое государство, которое может быть образовано в результате:

· социальной революции (РСФСР, 1917 г.);

· достижения независимости колонией (страны Африки, 60-е годы ХХ века);

· объединения двух или нескольких государств в одно (СССР, 1922 г.);

· разделение государства (КНДР и Южная Корея);

· выделения одного государства из другого.

Возникающие на основе акта признания правоотношения существуют независимо от установления между признающим и признаваемым субъектом дипломатических, консульских или иных отношений, так как они вытекают из разных норм международного права. К слову сказать, правовой институт признания до сих пор не кодифицирован и базируется в основном на нормах обычного международного права, хотя Комиссия международного права ООН еще в 1949 г. включила этот вопрос в список тем, подлежащих первоочередной кодификации. Причина этого заключается в противоречивости практики признания, которое довольно часто производиться не на основе норм права, а по соображениям политического характера. В данном случае достаточно показательной являлась компания, которая была развернута вокруг признания Косово, Абхазии и Южной Осетии, которое, строго говоря, без согласия с этим соответственно Сербии и Грузии, может быть истолковано как нарушение Устава ООН и Заключительного акта СБСЕ 1975 г.

Противоречивость практики признания выражается также и в том, что существуют две противоположные по содержанию теории признания: декларативная и конститутивная.

В соответствии с декларативной теорией признания международная правосубъектность государства возникает с момента его возникновения и не зависит от желания других государств. Признающие государства лишь декларируют (подтверждают) фактическое положение вещей. Другими словами, непризнание не может лишить новое государство его правосубъектности и «ликвидировать» факт его существования.

Конститутивная теория базируется на противоположном постулате. В соответствии с ней возникновение государства не равнозначно появлению нового субъекта международного права. Для этого необходимо получение признания такого государства со стороны других стран. Признающее государство, таким образом, способно по своему усмотрению конституировать (учреждать) соответствующий правовой статус и компетенцию другого государства. На практике это означает, что правовой вопрос о правосубъектности решается не правовыми средствами и ставится в зависимость от политического решения. Именно это обстоятельство позволяет многим юристам-международникам говорить о несоответствии конститутивной теории современному международному праву и, в частности, его принципам суверенного равенства и невмешательства во внутренние дела государств.

Тем не менее, несмотря на то, что от признания не зависит возникновение правосубъектности государства, оно является актом большого политического и юридического значения, так как позволяет признанному государству не на словах, а на деле реализовывать свою правосубъектность. Ведь не секрет, что непризнание новых государств со стороны ведущих государств мира способно сегодня значительно подорвать их эффективное функционирование в качестве субъектов МП.

В практике государств признание осуществляется в различных объемах. В зависимости от этого различают две основные формы признания: юридическое и фактическое.

Юридическое признание, в свою очередь, подразделяется на признание de jure и de facto. De jure – полное и окончательное официальное признание. Оно представляет собой выражение готовности государства рассматривать новое образование как самостоятельное, независимое и суверенное государство и развивать с ним отношения. Признание, de jure, по общему правилу, сопровождается установлением дипломатических отношений и заключением между признающим и признаваемым государством различных Международно-правовых соглашений. Признание de facto также представляет собой разновидность официального признания. Однако оно носит неполный характер. И поэтому, хотя между признающим и признаваемым государством в этом случае могут заключаться различного рода международные договоры, отношения между ними не достигают уровня обмена официальными представительствами. Признание de facto выбирается в случаях, когда признающие страны не уверены в прочности и жизнеспособности нового субъекта международного права и ожидают дальнейшего развития событий.

В отличие от юридического, фактическое признание является неофициальным. Оно осуществляется в форме эпизодических или разовых (ad hoc – для данного случая) контактов по различным вопросам между властями признающего и признаваемого государств при официальном непризнании первым второго (рабочие отношения между членами международной организации или участниками международной конференции; культурные, спортивные связи; защита интересов граждан и т.п.).

В зависимости от способа выражения государством своего желания признать новое образование на международной арене различают явно выраженное и молчаливое (подразумеваемое) признание. Первое осуществляется при помощи принятия компетентным органом признающего государства нормативного (указа) или иного официального документа (ноты, заявления), которыми оформляется соответствующее намерение и указывается объем признания. Молчаливое признание выражается в совершении определенных действий, свидетельствующих о намерении одного государства признать другое. К их числу, в частности, можно отнести установление дипломатических отношений, заключение двустороннего договора или продолжение отношений с новым правительством, пришедшим к власти неконституционным путем. Вместе с тем о молчаливом признании не говорят сами по себе, в частности, факты участия не признающих друг друга субъектов МП в одном и том же многостороннем договоре, в международной организации или на международной конференции.

Признание государства как субъекта международного права одновременно означает и признание его правительства. Вместе с тем в международной практике может возникнуть вопрос о признании нового правительства в уже существующем государстве. Обычно это происходит в том случае, когда правительство приходит к власти неконституционным путем. На этот счет в истории международного права было выдвинуто несколько доктрин, наиболее известными их которых являются доктрины Тобара и Эстрады.

Первая из них была выдвинута в 1907 г. министром иностранных дел Эквадора Карлосом Тобаром и базировалась на положении о том, что не могут быть признаны правительства, которые были сформированы в результате государственного переворота или революции. В отличие от нее доктрина, провозглашенная в 1930 г. министром иностранных дел Мексики Х. Эстрадой, исходит из того, что в подобных случаях иностранные государства не должны применять специальный акт признания, который ведет к тому, что внутренние дела государства становятся предметом оценки со стороны других правительств. Другие страны вполне способны выразить свое отношение к произошедшим событиям путем аккредитации своих представителей при пришедшем к власти правительстве или отказа от такой аккредитации.

В любом случае признание нового правительства уже признанного государства – свободный акт, посредством которого признающие страны констатируют, что данное лицо или группа лиц в состоянии управлять государством и заявляют о своем желании поддерживать с ними или с ними официальные отношения. При этом, как показывает практика, при принятии решения о признании важное значение имеет наличие следующих обстоятельств: 1) деятельность нового правительства поддерживается народом и соответствует его воле; 2) правительство осуществляет эффективную власть на территории государства; 3) правительством установлен демократический политический режим, гарантирующий соблюдение основных прав и свобод человека; 4) смена власти произошла без помощи пришедшему к власти правительству извне.

Как и признание государств, признание правительств может быть официальным и фактическим, полным и неполным, постоянным и временным.

Помимо государств и правительств, проблема признания может возникнуть также в отношении:

· органов национально-освободительных движений (Организация освобождения Палестины);

· воюющей стороны или органа сопротивления.

Признание указанных субъектов распространяет на них действие норм и принципов международного права и, в частности, такой его отрасли, как международное гуманитарное право, а также облегчает процесс получения ими помощи от государств и международных организаций.

Применительно к международным отношениям с участием государств важное значение имеет также институт правопреемства, который представляет собой совокупность международно-правовых норм, регулирующих переход прав и обязанностей от одного субъекта международного права к другому вследствие возникновения или прекращения существования государства, либо изменения его территории. [21]

Долгое время основу института правопреемства составляли нормы международного обычного права, которые подверглись кодификации только несколько десятилетий назад. В 1978 г. была принята Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении международных договоров (вступила в силу 6 ноября 1996 г., Россия не участвует), а 8 апреля 1983 г. – Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов. Несмотря на то, что вторая из этих конвенций еще не вступила в законную силу ее положения, равно как и положения первой конвенции, принимаются во внимание не участвующими в них странами при решении практических вопросов правопреемства. Помимо указанных универсальных документов вопросы правопреемства регулируются также соответствующими региональными и двусторонними договорами. Так, например, только в отношении раздела «наследства» СССР странами СНГ было заключено около 20 международных соглашений.

В практике международных отношений принято различать несколько объектов правопреемства, к числу основных из которых относят правопреемство в отношении договоров, государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов.

Рамки правопреемства государств в отношении международных договоров различаются друг от друга в зависимости от того, каким образом образовалось или было изменено государство, ставшее правопреемником. Так например, в отношении нового независимого государства в ст. 16 Конвенции 1978 г. был закреплен принцип tabula rasa («чистой доски»), предусматривающий, что оно не обязано сохранять для себя в силе какой-либо договор или становиться его участником только на том основании, что в момент перехода прав и обязанностей этот договор был в силе в отношении территории, являющейся объектом правопреемства. Однако в том случае, если оно желает установить свой статус участника действующего многостороннего соглашения, оно может сделать это путем одностороннего уведомления о правопреемстве (ст. 17). В отношении же двусторонних и многосторонних международных договоров с ограниченным числом участников на продолжение участия в них государства-преемника требуется согласие всех сторон.

В отличие от приведенной ситуации, при объединении двух или нескольких государств в одно права и обязанности по их договорам переходят к правопреемнику, как правило, в отношении той части его территории, на которую распространялся этот договор. Исключение из этого правила составляют случаи, когда государство-преемник и (или) другие участники договора договорились об ином, или когда применение договора в отношении преемника несовместимо с его объектом и целями (ст. 31).

В тех случаях, когда происходит отделение части или частей территории государства и образование на их базе одного или нескольких новых государств, то: 1) любой договор, находившийся в силе в момент правопреемства государств в отношении всей территории государства-предшественника, продолжает находиться в силе в отношении каждого образованного таким образом государства - преемника; 2) любой договор, находившийся в силе в момент правопреемства государств в отношении лишь той части территории государства - предшественника, которая стала государством - преемником, продолжает находиться в силе в отношении только этого государства – преемника (ст. 34). При этом следует иметь в виду, что если после отделения любой части его территории государство-предшественник продолжает существовать, то любой договор, который в момент правопреемства находился в силе в отношении государства-предшественника будет продолжать находиться в силе в отношении его сохранившейся территории (ст. 35).

Наконец, при отделении части территории одного государства и присоединении ее к другому государству договоры предшественника утрачивают в отношении нее силу, а договоры преемника, наоборот, приобретают силу на данной территории.

При рассмотрении вопросов о правопреемстве в отношении государственной собственности следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 8 Венской конвенции 1983 г. «государственная собственность государства-предшественника означает имущество, права и интересы, которые на момент правопреемства государств принадлежали согласно внутреннему праву государства-предшественника этому государству». Переход государственной собственности государства-предшественника к государству-преемнику происходит без компенсации, если иное не оговорено заинтересованными сторонами или не решено соответствующим международным органом (ст. 11). Если эти же субъекты не оговаривают иное, то датой перехода государственной собственности является момент правопреемства государств (ст. 10).

По аналогии с Конвенцией о правопреемстве в отношении договоров Конвенция 1983 г. устанавливает различные правила регулирования вопросов правопреемства в отношении государственной собственности в зависимости от способа образования государства.

Так в соответствии со ст. 15 Конвенции 1983 г. при возникновении нового независимого государства недвижимая государственная собственность государства-предшественника, находящаяся на территории, являющейся объектом правопреемства, переходит к преемнику. Движимая государственная собственность государства-предшественника, связанная с его деятельностью в отношении территории, являющейся объектом правопреемства государств, также переходит к государству-преемнику. соглашением между предшественником и преемником могут быть предусмотрены иные правила правопреемства, которые, однако, не должны наносить ущерба принципу неотъемлемого суверенитета каждого народа над его богатствами и природными ресурсами.

Когда два или несколько государств объединяются и тем самым образуют одно государство-преемник, государственная собственность государств-предшественников переходит к государству-преемнику (ст. 16).

Когда государство разделяется и прекращает свое существование, а на разделенных частях территории образуются два или несколько государств-преемников, то если они не условились иначе: «a) недвижимая государственная собственность государства-предшественника переходит к государству-преемнику, на территории которого она находится; b) недвижимая государственная собственность государства-предшественника, находящаяся за пределами его территории, переходит к государствам-преемникам в справедливых долях; c) движимая государственная собственность государства-предшественника, связанная с его деятельностью в отношении территорий, являющихся объектом правопреемства, переходит к соответствующему государству-преемнику; d) иная движимая государственная собственность государства-предшественника переходит к государствам-преемникам в справедливых долях (ст. 18).

В соответствии с этим правилом движимая и недвижимая собственность бывшего Советского Союза, за пределами его территории, а также инвестиции, находящиеся за рубежом, были распределены в соответствии со следующей шкалой фиксированных долей в процентах: Азербайджан – 1, 64; Армения – 0, 86; Беларусь – 4, 13; Казахстан – 3, 86; Кыргызстан – 0, 95; Молдова – 1, 29; Россия – 61, 34; Таджикистан – 0, 82; Туркменистан – 0, 7; Узбекистан – 3, 27; Украина – 16, 37. Совокупная доля Грузии, Латвии, Литвы и Эстонии составила 4, 7%.[22]

Наконец, при передаче части территории одного государства другому в основу решения вопроса о правопреемстве кладется соглашение между государством-предшественником и преемником. Если же такое соглашение отсутствует, то недвижимая государственная собственность государства-предшественника, находящаяся на территории, являющейся объектом правопреемства государств, переходит к государству-преемнику. То же самое происходит и с движимой собственностью, если она была связана с деятельностью предшественника в отношении такой территории (ст. 14).

Конвенция 1983 г. определяет государственные архивы как «совокупность документов любой давности и рода, произведенных или приобретенных государством-предшественником в ходе его деятельности, которые на момент правопреемства государств принадлежали государству-предшественнику согласно его внутреннему праву и хранились им непосредственно или под его контролем в качестве архивов для различных целей (ст. 20). Они являются частью государственного имущества и поэтому существующие в отношении них правила правопреемства во многом схожи с правилами правопреемства в отношении государственной собственности в целом.

Так, в случае образования нового независимого государства к правопреемнику переходят архивы, принадлежащие территории, являющийся объектом правопреемства, а также те, которые стали в период зависимости собственностью предшественника. При объединении государств архивы предшественников переходят преемнику. При разделении государства на два и более преемников, том случае если между ними не установлено иное, часть архивов, находящаяся на территории данного государства-преемника и необходимая для нормального управления, переходит к нему.

Выделение подобных случаев характерно и при решении вопросов правопреемства в отношении государственных долгов. Ст. 33 Конвенции 1983 г. определяет их, как «любое финансовое обязательство государства-предшественника в отношении другого государства, международной организации или любого иного субъекта международного права, возникшее в соответствии с международным правом».

В соответствии со ст. 36 Конвенции «правопреемство государств как таковое не затрагивает прав и обязательств кредиторов». Поэтому она исходит из того, что при объединении государств к их преемнику во всех случаях переходит государственный долг предшественников. Во всех остальных случаях регулирование вопросов о переходе государственного долга решается на основе соглашения между заинтересованными сторонами. Причем такое соглашение, заключенное новым независимым государством, не должно наносить ущерба принципу неотъемлемого суверенитета каждого народа над его богатствами и природными ресурсами, а его осуществление не должно подрывать основ экономического благосостояния нового независимого государства.

Если же такое соглашение отсутствует, то: 1) в случае возникновения нового независимого государства государственные долги к преемнику не переходят; 2) в случае разделения государства-предшественника или отделения от него части или частей территории государственный долг переходит к государствам-преемникам в справедливых долях с учетом, в частности, имущества, прав и интересов, которые переходят к государству-преемнику в связи с данным государственным долгом.