Понятие коррупции

§ 1. Понятие и общая характеристика коррупционной преступности 411

Об этом же говорят данные о привлечении к уголовной ответ­ственности высших руководящих чиновников субъектов РФ с начала XXI в. За этот период в качестве обвиняемых, подозре­ваемых и уже осужденных по конкретным уголовным делам, связанным с различными злоупотреблениями, фигурировали: 15 губернаторов, глав республик, председателей региональных правительств; 22 вице-губернатора; 15 мэров краевых, област­ных, республиканских центров и 9 их заместителей; 2 спикера городских Дум.

Иными словами, свыше 60 руководителей высшей регио­нальной иерархии из 34 субъектов РФ были замешаны в раз­личных махинациях с бюджетными средствами, в коррупции, экономических преступлениях. К этой категории чиновников следует добавить многие десятки привлеченных к уголовной ответственности мэров и их заместителей из городов областно­го, краевого и республиканского подчинения, а также руково­дителей муниципальных образований, депутатов всех уровней, руководителей и сотрудников аппаратов региональных и мест­ных администраций¹.

Вместе с тем Президент РФ в Послании Федеральному Со­бранию за 2006 г. особо отметил, что, несмотря на предприни­маемые усилия, до сих пор не удалось устранить одно из са­мых серьезных препятствий на пути развития страны — кор­рупцию.

Уровень коррупции и политическим руководством страны, и правоохранительными органами, и гражданским обществом оценивается как недопустимо высокий. Многочисленные оп­росы общественного мнения, проводимые в последние годы, свидетельствуют, что секторами, наиболее пораженными кор­рупцией, являются государственное управление, в частности госзакупки, правоохранительные органы, судебная система, здравоохранение, образование, жилищное строительство, жи­лищно-коммунальное хозяйство.

25. БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

Стремясь дать достойный отпор коррупции, мировое сооб­щество проделало в конце XX — начале XXI в. большую рабо­ту, включая разработку и принятие Международного кодекса поведения государственных должностных лиц (резолюция 51/59 Генеральной Ассамблеи ООН) и Декларации ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных ком­мерческих операциях (резолюция 51/191). В Конвенции против транснациональной организованной преступности (ратифици­рована Российской Федерацией), вступившей в силу 29 сентября 2003 г., содержатся положения, касающиеся коррупции среди публичных должностных лиц.

31 октября 2003 г. принята Конвенция ООН против корруп­ции (ратифицирована Российской Федерацией). Конвенция предписывает государствам определить круг правонарушений и предусматривает широкие меры по предупреждению корруп­ции. В ней также содержатся важные положения об укреплении международного сотрудничества по уголовно-правовым вопро­сам, а также по конкретным аспектам международного сотруд­ничества между правоохранительными органами. Наконец, крупным шагом вперед стало включение в названную Конвен­цию принципиально новых и имеющих далеко идущие послед­ствия положений о возвращении активов, а также о техниче­ской помощи и механизмах осуществления.

Одновременно с разработкой Конвенции ООН против корруп­ции Управление ООН по наркотикам и преступности (ЮНОДК) развернуло Глобальную программу борьбы с коррупцией.

В рамках Глобальной программы борьбы с коррупцией в сентябре 2007 г. Всемирный банк и Управление ООН по борьбе с наркотиками и преступностью выступили с инициативой, призванной помочь развивающимся странам вернуть средства, похищенные их коррумпированными лидерами, и инвестиро­вать их в программы развития. Ежегодно международные пото­ки средств, полученных преступным путем, в результате кор­рупции и уклонения от уплаты налогов, составляют от 1 трлн до 1, 6 трлн долл. в год.

Новая инициатива должна пресекать отмывание средств, по­лученных незаконным путем, повысить эффективность служб финансовой разведки по всему миру и организовать между ни­ми более плодотворное сотрудничество. Инициатива призывает развивающиеся страны повысить эффективность управления и подотчетность, а развитые — не давать возможность хранить

¹* Криминология

418 Глава XV. Коррупционная преступность

наворованные средства на своей территории и прекратить пре­доставлять убежища тем, кто их украл. Кроме того, в рамках инициативы будет вестись наблюдение за тем, как используют­ся возвращенные активы. Привлекают ли их, например, для финансирования социальных программ, 'улучшения услуг в сфере образования и медицины.

В свою очередь Совет Европы 27 января 1999 г. принял Кон­венцию об уголовной ответственности за коррупцию (ратифици­рована Российской Федерацией).

В Российской Федерации правовые и организационные ос­новы противодействия коррупции регламентируются федераль­ными законами от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государ­ственной службы Российской Федерации», от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной про­дукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на постав­ки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государст­венных и муниципальных нужд», от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе», от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государ­ственных нужд» и другими нормативными правовыми акта­ми РФ.

Уголовный кодекс РФ относит к числу преступлений широ­кий круг общественно опасных деяний, совершаемых с исполь­зованием служебного положения, сопряженных с получением выгоды, а также создающих условия для коррупционных про­явлений, криминализация которых предусмотрена в названных конвенциях.

Уголовно-процессуальным кодексом РФ, Законом РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции», федеральными зако­нами «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. Феде­рального закона от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ), от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности», «Об оперативно-розыскной деятельности», от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) дохо­дов, полученных преступным путем, и финансированию терро­ризма» и другими нормативными правовыми актами РФ опре­деляются государственные органы, осуществляющие противо­действие коррупции, и устанавливается их компетенция.

§ 3. Система мер борьбы с коррупцией 419

Активное участие в мероприятиях по совершенствованию антикоррупционных механизмов принимает Комиссия Госу­дарственной Думы по противодействию коррупции.

В МВД России реализуется Комплексная программа меро­приятий МВД России по усилению борьбы с коррупцией на 2007—2008 гг. Генеральной прокуратурой РФ в 2006 г. разрабо­тана ведомственная стратегия по противодействию коррупции, согласно которой усилия прокуроров должны концентриро­ваться не только на проведении проверок исполнения законов о государственной и муниципальной службе, но и выявлении коррупционных проявлений, причин и условий их порождаю­щих.

Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г. № 269 при феде­ральных государственных органах и государственных органах субъектов РФ образованы Комиссии по соблюдению требова­ний к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов.

В случае если в комиссию поступила информация о наличии у гражданского служащего личной заинтересованности, кото­рая приводит или может привести к конфликту интересов, председатель комиссии немедленно информирует об этом пред­ставителя нанимателя в целях принятия им мер по предотвра­щению конфликта интересов: усиление контроля за исполне­нием гражданским служащим его должностных обязанностей, отстранение гражданского служащего от замещаемой должно­сти гражданской службы на период урегулирования конфликта интересов или иные меры.

В 2008 г. по поручению Президента РФ подготовлен Нацио­нальный план противодействия коррупции. План включает принятие федерального закона «О противодействии корруп­ции», предусматривающего, в частности:

1) определение понятий «коррупция» — как социально-юри­дического явления, «коррупционное правонарушение» — как отдельного проявления коррупции, влекущего дисциплинар­ную, административную, уголовную или иную ответственность, и «противодействие коррупции» — как скоординированной деятельности федеральных органов государственной власти, ор­ганов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления муниципальных образований, институтов граж­данского общества, организаций и физических лиц по преду­преждению коррупции, уголовному преследованию лиц, совер­шивших коррупционные преступления, и минимизации и (или) ликвидации их последствий;

420 Глава XV. Коррупционная преступность

2) меры по профилактике коррупции, включающие:

а) специальные требования к лицам, претендующим на заме­
щение должностей судей, государственных должностей Россий­
ской Федерации и должностей государственной службы, пере­
чень которых определяется нормативными правовыми актами
РФ, предусматривающие в том числе контроль над доходами,
имуществом и обязательствами имущественного характера ука­
занных лиц;

б) развитие института общественного и парламентского кон­
троля за соблюдением антикоррупционного законодательст­
ва РФ;

в) совершенствование механизма антикоррупционной экс­
пертизы нормативных правовых актов РФ;

г) возложение на государственных и муниципальных служа­
щих обязанности уведомлять о ставших им известными в связи
с выполнением своих должностных обязанностей случаях кор­
рупционных или иных правонарушений, а также привлечение к
дисциплинарной и иной ответственности за невыполнение дан­
ной обязанности;

3) определение основных направлений государственной по­
литики в сфере противодействия коррупции, включающих:

а) совершенствование системы и структуры государственных
органов, оптимизацию и конкретизацию их полномочий;

б) разработку системы мер, направленных на совершенство­
вание порядка прохождения государственной и муниципальной
службы, стимулирование добросовестного исполнения обязан­
ностей государственной и муниципальной службы на высоком
профессиональном уровне;

в) сокращение категорий лиц, в отношении которых приме­
няется особый порядок производства по уголовным делам и ве­
дения оперативно-розыскных мероприятий;

г) введение антикоррупционных стандартов, т. е. установле­
ние для соответствующей области социальной деятельности
единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозво­
лений, направленных на предупреждение коррупции;

д) обеспечение справедливой и равной для всех доступности
правосудия и повышение оперативности рассмотрения дел в
судах;

е) развитие процедур досудебного и внесудебного разреше­
ния споров, прежде всего между гражданами и государственны­
ми органами.

Одновременно вносятся изменения в законодательные акты РФ в целях:

§ 3. Система мер борьбы с коррупцией 421

1) установления административной ответственности юриди­ческих лиц, причастных к коррупционным правонарушениям, а также государственных и муниципальных служащих, совершив­ших административные правонарушения коррупционного ха­рактера, не влекущие уголовную ответственность, с примене­нием к ним дисквалификации в качестве административного наказания; отнесения административного расследования дел данной категории к полномочиям органов прокуратуры Рос­сийской Федерации;

2) уточнения требований к судьям, лицам, претендующим на замещение должностей судей, членам Совета Федерации Феде­рального Собрания РФ и депутатам Государственной Думы Фе­дерального Собрания РФ, депутатам законодательных (предста­вительных) органов государственной власти субъектов РФ и ор­ганов местного самоуправления муниципальных образований, членам избирательных комиссий, Председателю Счетной пала­ты РФ, его заместителю, аудиторам Счетной палаты и служа­щим Центрального банка России;

3) возложения на государственных и муниципальных служа­щих дополнительных запретов, ограничений и обязанностей;

4) установления запрета на прием на правоохранительную службу и службу в органах федеральной службы безопасности граждан, имеющих (имевших) судимость, уголовное преследо­вание в отношении которых прекращено по нереабилитирую-щим основаниям, либо граждан, уволенных с государственной службы по дискредитирующим обстоятельствам;

5) законодательного развития механизма предупреждения коррупции и разрешения конфликта интересов на государст­венной и муниципальной службе;

6) установления в качестве задачи ОРД обнаружения имуще­ства, подлежащего конфискации;

7) создания возможности осуществления оперативно-розы­скных мероприятий для проверки достоверности предоставлен­ных судьями, государственными и муниципальными служащи­ми сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущест­венного характера.

Национальный план противодействия коррупции предпола­гает осуществление комплекса мер, направленных на улучше­ние государственного управления в социально-экономической сфере и включающих:

1) регламентацию использования государственного и муни­ципального имущества, государственных и муниципальных ре­сурсов (в том числе при предоставлении государственной и му-

422 Глава XV. Коррупционная преступность

ниципальной помощи), передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения;

2) создание условий для справедливой конкуренции на то­варных и финансовых рынках, устранение дискриминационных условий доступа к инфраструктуре естественных монополий, повышение ответственности за организацию картельных согла­шений;

3) совершенствование норм, регулирующих осуществление закупок для государственных и муниципальных нужд, в целях исключения возможности их произвольного толкования, дис­криминации и предоставления неоправданных преимуществ;

4) обеспечение контроля за выполнением принятых кон­трактных обязательств, прозрачности процедур закупок, пре­имущественное использование механизма аукционных торгов и биржевой торговли при отчуждении государственного и муни­ципального имущества;

5) детализацию механизма контроля за выполнением пуб­личных функций федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и орга­нами местного самоуправления муниципальных образований; соблюдение прав и законных интересов граждан и организа­ций, включая введение административных регламентов по каж­дой -из таких функций и системы оценки качества их выполне­ния.

Реализуется также система мер, направленных на совершен­ствование функционирования государственного аппарата и включающих:

1) передачу части федеральных полномочий регионам при одновременном внедрении системы оценки их работы и пере­дачу части функций государственных органов в негосударствен­ный сектор, а также изъятие у государственных органов имуще­ства, не используемого для реализации их полномочий;

2) реализацию прав граждан на получение достоверной ин­формации, повышение независимости СМИ;

3) создание системы контроля деятельности государствен­ных и муниципальных служащих со стороны институтов граж­данского общества;

4) сокращение излишней численности государственных и муниципальных служащих с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицирован­ных специалистов и созданием адекватных материальных сти­мулов в зависимости от объема и результатов работы;

§ 3. Система мер борьбы с коррупцией 423

5) повышение ответственности федеральных органов госу­дарственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления муниципальных образо­ваний и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции;

6) оптимизацию и конкретизацию полномочий государст­венных органов и их работников, которые должны быть закре­плены в административных регламентах;

7) выработку оптимальной системы взаимодействия инсти­тутов гражданского общества и СМИ с государственными орга­нами, исключающей возможность неправомерного вмешатель­ства в деятельность государственных служащих;

8) создание и использование инновационных технологий го­сударственного управления и администрирования, повышаю­щих объективность и обеспечивающих прозрачность управлен­ческих процессов, в частности по осуществлению перехода на электронные торги в режиме он-лайн при реализации имуще­ства, подлежащего конфискации, конкурсной массы предпри­ятий-банкротов и при закупках для государственных и муници­пальных нужд;

9) создание многофункциональных центров для предостав­ления гражданам и организациям государственных и муници­пальных услуг;

10) размещение на соответствующих сайтах в сети Интернет решений судов общей юрисдикции и арбитражных судов;

11) совершенствование механизма ответственности за недо­пущение, ограничение или устранение конкуренции;

12) повышение оперативности оспаривания сделок, совер­шенных с нарушением законодательства РФ;

13) расширение общественного контроля за использованием средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и мест­ных бюджетов.