Часть общая 13 страница

и дисциплины в сфере реализации исполнительной власти

(управленческой деятельности)

§17.1. Особенности законности и дисциплины в сфере управленческой деятельности и административно-правового регулирования

Требование соблюдения действующего законодательства (закон­ность), а также всех установленных государством норм и правил дея­тельности обязанных субъектов (государственная дисциплина)является всеобщим принципом организации и функционирования всего государственного аппарата, органов всех ветвей власти и видов го­сударственной деятельности. В обеспечении правопорядка в сфере государственного управления как основной формы реализации ис­полнительной власти имеются некоторые особенности: во-первых, громадное большинство подлежащих исполнению норм и правил деятельности в управленческой сфере сформулировано и закреплено не столько в законах, сколько в подзаконных правовых актах субъек­тов исполнительной власти (органов и должностных лиц), что ведет к практической необозримости административного законодатель­ства и основанного на нем нормотворчества, недостаточной его ко­дификации и систематизации, а также отсутствию систематического единообразного толкования административного законодательства и практики его применения; во-вторых, численность потенциальных субъектов административно-правовых отношений чрезмерно вели­ка и крайне разнообразна по своему составу, а участники конкрет­ных административно-правовых отношений (как управляющие, так и управляемые субъекты) в большинстве своем не юристы и не обяза­ны быть таковыми, что также создает проблемы в правильном пони­мании и применении норм и правил деятельности обязанных субъ­ектов; в-третьих, и это главное в сфере реализации исполнительной власти, многие управленческие решения и действия могут совершать­ся по усмотрению(управление по усмотрению получило наименова­ние дискретного управления), когда управляющие субъекты (органы и должностные лица) на вполне законных официальных основаниях руководствуются в своей деятельности не только требованиями за­конности, но и целесообразности своих решений и действий.

В основу практического решения вопроса о взаимосвязи и соот­ношении законности и целесообразности тех или иных решений и действий управляющих субъектов должны быть положены следую­щие, основанные па анализе действующего законодательства и прак­тики его применения, положения науки административного права:

при наличии закона и иных основанных на нем четких правовых предписаний необходимо руководствоваться только этим правовым предписанием, исходя из презумпции, что в точном исполнении дей­ствующего закона заключена высшая целесообразность;

в рамках правовых предписаний можно и нужно выбирать наи­более целесообразный, оптимальный вариант поведения по своему усмотрению;

при отсутствии же правового предписания по тому или иному управленческому вопросу надо действовать по усмотрению исходя из целесообразности (технической, экономической, организационной, местной, национальной и т. д.).

Рассмотренные особенности законности и дисциплины в управ­ленческой деятельности определяют специфику применяемых орга­низационно-правовых способов и средств обеспечения должного уровня правопорядка, его охрану и защиту в сфере реализации ис­полнительной власти на основе строгого соблюдения законности и государственной дисциплины.

§17.2. Понятие и виды способов обеспечения законности и дисциплины в сфере реализации исполнительной власти (управленческой дея­тельности)

Организационно-правовой способ обеспечения законности и го­сударственной дисциплины в сфере управленческой деятельности (реализации исполнительной власти) - это специфическая организа­ционно-правоохранительная деятельность соответствующих государ­ственных органов или их структурных подразделений, направленная специально на обеспечение законности и государственной дисцип­лины субъектов управленческих административно-правовых отноше­ний.

Законность и государственную дисциплину в управленческой сфере обеспечивают многие государственные органы. Часть из них находится в системе аппарата исполнительной власти (контрольные и надзорные органы исполнительной власти, осуществляющие ве­домственный и надведомственный контроль), другая часть в систему аппарата исполнительной власти не входит и относится к другим вет­вям власти и видам государственной деятельности (судебные, про­курорские органы, Счетная палата Федерального Собрания и др.). Таким образом, законность и государственную дисциплину в управ­ленческой сфере обеспечивает как сам аппарат управления (органы исполнительной власти), так и специальные органы других ветвей власти и видов государственной деятельности.

По своему внутреннему содержанию каждый организационно-пра­вовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти представляет собой специ­фическую деятельность соответствующих государственных органов, направленную на систематическое наблюдение и постоянный при­смотр за действиями всех субъектов и участников государственного управления с целью проверки соответствия их действий нормам и правилам установленного правопорядка, требованиям законности и государственной дисциплины в сфере административно-правового регулирования.

К настоящему времени сложилось три организационно-право­вых способа обеспечения законности и государственной дисципли­ны субъектов организационных управленческих отношений в сфере административно-правового регулирования: государственный кон­троль, государственный надзор и государственная контрольно-над­зорная деятельность.

Контролькак организационно-правовой способ обеспечения за­конности и государственной дисциплины и специфическая форма деятельности соответствующих государственных органов по систе­матическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью про­верки соответствия их решений и действий требованиям законности и государственной дисциплины включает в себя три обязательных элемента:

проверка фактического результата деятельности подконтрольных субъектов (физических и юридических лиц) в сравнении с ожидае­мыми, намеченными, прогнозируемыми показателями;

проверка путей и средств достижения этого результата, соответ­ствие использованных при этом методов требованиям права, морали, нравственности, деловой и служебной этики, хозяйственной целесо­образности;

принятие по результатам контроля соответствующих мер как позитивного организационно-побудительного характера (мер мате­риального и морального поощрения и стимулирования), так и нега­тивного свойства (различных мер служебно-дисциплинарного и ад­министративного принуждения, а также привлечение к различным видам правовой ответственности).

В сфере административно-правового регулирования контроль (в отличие от других организационно-правовых способов обеспечения законности и государственной дисциплины и, прежде всего, над­зора), характеризуется возможной наибольшей глубиной проверки и всесторонностью оценки деятельности подконтрольных субъектов, а также допустимостью (при необходимости) оператив­ного вмешательства в деятельность подконтрольных физических и юридических лиц для нейтрализации и исправления выявленных не­достатков и злоупотреблений путем: приостановления или отмены незакон­ных или нецелесообразных актов управления, применения админи­стративно-предупредительных, административно-восстановительных мер, а также принятия решений о привлечении к различным видам правовой ответственности.

Надзор, как организационно-правовой способ, отличный от контроля обеспечения законности и государственной дисципли­ны в сфере административно-правового регулирования, представляет собой особую специфическую форму деятельности соответствующих государственных органов, также направленную на систематическое наблюдение и постоянный присмотр за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью про­верки соответствия их решений и действий нормам действующего за­конодательства.

Надзор заключается в проверке соблюдения поднадзорными субъектами законов и некоторых определенных в подзаконных актах правил (санитарно-противоэпидемиологических, правил разреши­тельной, паспортной системы, правил техники безопасности и ох­раны труда и т. д.), т. е. надзорная деятельность, по сути, охватывает лишь первый элемент контроля - проверку результата (соблюдается или нет закон или иное нормативно установленное правило без обсу­ждения и правовой оценки возможных причин его невыполнения).

Специфика административного надзора состоит в ограничении компетенции надзорных органов только проверкой законности дейс­твий поднадзорных субъектов. Таким образом, различие между адми­нистративным надзором и контролем проявляется в широте охвата Обследованием сферы деятельности, а также в специфике методов и правовых форм воздействия. Надзор - это своего рода суженный контроль. Контроль осуществляется не только за законностью, но и целесообразностью действий подконтрольных субъектов, при надзо­ре проверяется только соответствие действий поднадзорных субъек­тов установленным правилам.

Значительные отличия надзора от контроля заключаются также в своеобразии и специфичности форм и методов их осуществления. Поднадзорность как особая форма служебной взаимосвязи харак­теризуется тем, что поднадзорные объекты не состоят в служебном подчинении органов надзора, не связаны друг с другом какими-либо общими ведомственными интересами. Формы надзорного реагирова­ния на обнаруженные нарушения - протесты и представления проку­рора; обязательные к исполнению предписания надзорных органов и их должностных лиц о ликвидации выявленных нарушений; выдача указаний и рекомендаций о способах и сроках их устранения и неко­торые другие меры.

Особым своеобразным организационно-правовым способом обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере административно-правового регулирования является контрольно-надзорная деятельностьспециальных государственных органов ис­полнительной власти, осуществляющих специфические узкоспеци­ализированные исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения (государственные надзоры, государственные инспекции и некоторые другие органы государственного управления).

По своему содержанию деятельность государственных контроль­но-надзорных органов характеризуется объединением элементов контроля и надзора, вследствие чего она приобретает новые качест­венные характеристики, позволяющие преодолевать негативные и усиливать позитивные возможности, присущие контролю и надзору по отдельности, в частности, относительную узость надзора допол­нять широтой организационных возможностей контрольной деятель­ности.

Контрольно-надзорные органы государства и их должностные лица призваны осуществлять надзор за соблюдением определенных нормативных правил (правил пожарной безопасности, ветеринар­ных правил, правил дорожного движения и т. д.). В этом смысле их деятельность является только надзорной. Но в процессе своей надзорной деятельности за соблюдением правил дорожного движе­ния, например, инспектора ГИБДД наделены правом применения мер административного предупреждения, пресечения и даже адми­нистративного наказания, а это уже элемент контроля, позволяющий преодолеть узость реализации исключительно надзорных полномочий при обнаружении и фиксации допущенных субъектом правонарушений.

§17.3. Виды и формы контрольной деятельности государства

Государственный контроль как организационно-правовой способ обеспечения законности и дисциплины в сфере управленческой дея­тельности классифицируется по различным основаниям: по времени его осуществления различают предварительный, текущий и после­дующий контроль; по методам осуществления контрольных провероквыделяют контроль по документам, отчетам, по отдельным жалобам и запросам, а также непосредственный контроль в виде плановых и внеплановых сплошных или целевых (по определенным вопросам) контрольных проверок. При этом понятие «вид контроля» следует отличать от понятия «форма контроля». Наиболее распространенные формы контроля, присущие всем или, по крайней мере, многим его видам: рассмотрение отчетов по результатам деятельности подкон­трольных объектов за определенный период или по определенному вопросу; целевые контрольные проверки но отдельным жалобам, со­общениям средств массовой информации, обращениям различных судебно-следственных и иных правоохранительных органов; ревизии финансово-хозяйственной деятельности; всестороннее целевое ин­спектирование деятельности подконтрольных организаций по всем видам и направлениям их деятельности за определенный период.

Виды государственного контроля можно классифицировать в за­висимости от органов, его осуществляющих.

Внутриведомственный контрольпроводится исключительно сила­ми и средствами аппарата государственного управления, вышестоя­щими органами исполнительной власти своей системы. Масштабы этого вида контроля ограничены исключительно соответствующей отраслью или сферой государственного управления. Внутриведом­ственный контроль - одна из важнейших функций руководства вы­шестоящих органов исполнительной власти нижестоящими подчи­ненными организациями своей системы, нередко он имеет форму проверки исполнения актов и директив своего ведомственного руково­дства.

Наряду с внутриведомственным контролем и независимо от него действует несколько видов надведомственного государственного кон­троля, осуществляемого органами представительной, исполнитель­ной и судебной государственной власти.

Государственный контроль органов представительной (законода­тельной) властина федеральном уровне осуществляется депутатами Федерального Собрания и формируемыми им органами, прежде все­го Счетной палатой РФ и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.

Для контроля за исполнением федерального бюджета Федераль­ное Собрание образует Счетную палату, которая является постоян­нодействующем органом государственного финансового контроля, проводящим контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую и иные виды деятельности, связанные с контролем за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов вбанках и иных финан­сово-кредитных учреждениях России.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) госу­дарственных органов, органов местного самоуправления, должност­ных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо админист­ративном порядке, но несогласен с решениями, принятыми по его жалобе. При проведении проверки по жалобе Уполномоченный по правам человека вправе проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лица­ми и государственными служащими проверку деятельности государ­ственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц.

Государственный контроль органов исполнительной власти включает в себя всесторонний общий президентский и правительственный контроль (контроль высших органов исполнительной власти) и надотраслевой функциональный контроль центральных органов испол­нительной власти (министерств и ведомств) на федеральном уровне, ав субъектах РФ -губернаторский и правительственный контроль, а также функциональный надотраслевой контроль министерств и ве­домств соответствующего субъекта Федерации.

В президентском контроле особо важная роль принадлежит Глав­ному контрольному управлению Президента РФ как самостоятель­ному подразделению Администрации Президента РФ, основными задачами которого являются контроль и проверка исполнения феде­ральными органами исполнительной власти и их должностными ли­цами и органами исполнительной власти и их должностными лицами субъектов РФ, федеральных законов, указов, распоряжений и пору­чений Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ; подготовка на основе проведенных проверок информации для Президента РФ о предупреждении нарушений и совершенствовании деятельности вышеназванных органов.

Организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоря­жений Правительства РФ органами государственной власти субъек­тов РФ также одна из главных задач полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, которые при организации проверок исполнения в федеральном округе взаимодействуют с дру­гими правоохранительными органами.

Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность, а по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и по предметам совместного с субъ­ектами Федерации ведения, также за деятельностью органов ис­полнительной власти субъектов РФ. Правительство РФ вносит пред­ложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, в случае их противоречия Кон­ституции РФ, федеральным законам или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Министерства и иные центральные органы исполнительной вла­сти, кроме ведомственного внутриотраслевого контроля в своей сис­теме, осуществляют, как правило, также и надведомственный меж­отраслевой функциональный контроль по вопросам своего ведения. Так, например, в числе основных задач Министерства финансов РФ значится финансовый контроль за рациональным и целевым расхо­дованием бюджетных средств и средств государственных (федераль­ных) внебюджетных фондов.

Государственный контроль органов судебной властиза соблюде­нием законности и дисциплины в управленческой сфере админист­ративно-правового регулирования осуществляется всеми звеньями судебной системы, закрепленной Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996г. №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»: Кон­ституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов РФ; системой федеральных судов общей юрисдикции от Верховного Суда РФ до районного суда и мировых судей, являющих­ся судьями обшей юрисдикции субъектов РФ; системой федеральных арбитражных судов (Высший Арбитражный Суд РФ, арбитражные суды округов и арбитражные суды субъектов РФ).

В суд могут быть обжалованы как единоличные, так и коллегиаль­ные действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и должностных лиц, госу­дарственных служащих, в результате которых нарушены права и сво­боды гражданина, созданы препятствия реализации гражданином его прав и свобод, на гражданина незаконно возложена какая-либо обя­занность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Установив обоснованность доводов жалобы, суд признает обжа­луемое действие (решение) незаконным и обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответ­ственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права. При этом процессуальная обязанность доказать документально за­конность обжалуемых действий возлагается законом на должностных лиц, действия которых обжалуются.

§17.4. Виды и формы надзорной деятельности государства

Надзорная деятельность государства включает в себя несколько конкретных видов государственного надзора: во-первых, функцио­нальные виды отраслевого государственного надзора; во-вторых, не­которые разновидности всеобщего межотраслевого государственного надзора.

К функциональным видам отраслевого государственного надзора относятся, например, банковский надзорБанка России, который не­посредственно или через создаваемый при нем по решению Совета директоров специальный орган банковского надзора осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России, в частности, установленных ими обязательных нормативов; государ­ственный страховой надзор за обеспечением эффективного развития страховых услуг, а также защиты прав и интересов страховщиков и государства; государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соответствием государственным санитарно-эпидемиологическим правилам, нормам и гигиеническим нормативам; государственный ве­теринарный надзор за соответствием ветеринарным правилам, нормам и правилам ветеринарно-санитарной экспертизы и многие другие.

К разновидностям всеобщего межотраслевого государственного надзора относятся прокурорский надзор за исполнением законов и многие виды административного надзора, осуществляемого различ­ными структурами МВД РФ, полицией и некоторыми другими пра­воохранительными органами.

Прокурорский надзор за исполнением законов осуществляется на основании Закона РФ от 17 января 1992г. №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которым Прокурату­ра РФ представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

Систему органов прокуратуры составляют Генеральная прокура­тура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализиро­ванные прокуратуры, на которые возложен прокурорский надзор за исполнением законов, который принято именовать общим надзором прокуратуры. Предметом общего надзора прокуратуры является ис­полнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными орга­нами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лица­ми, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов; соблюдение всеми перечисленными субъектами, а также органами управления и руководителями всех коммерческих и некоммерческих организаций прав и свобод человека и гражданина.

При осуществлении надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственные контрольные и надзорные органы, контро­лирующие соблюдение установленных определенных правил, прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хо­зяйственную деятельность организаций. Проверки исполнения за­конов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором.

В целях предупреждения правонарушений при наличии сведе­ний о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его за­меститель могут объявлять в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неис­полнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть при­влечено к ответственности (в том числе административной) в уста­новленном законом порядке.

Протест прокурора приносится прокурором или его заместителем на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, пре­дусмотренном действующим законодательством. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. О результатах рассмотрения протеста неза­медлительно сообщается прокурору в письменной форме. До его рас­смотрения протест может быть отозван принесшим его лицом.

Представление прокурора об устранении нарушений закона вносит­ся прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устране­нию допущенных нарушений закона, их причин и условий, им спо­собствующих, и о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Административный надзор, осуществляемый различными структурами МВД РФ и некоторыми другими правоохранительными органами, имеет много разновидностей.

Различные виды административного надзора органов внутренних дел связаны с административной деятельностью полиции и выступа­ют средством ее осуществления, например, административный надзор за лицами, освободившимися из мест лишения свободы, который установлен в соответствии с Федеральным законом от 06 апреля 2011 г. N 64-ФЗ " Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы"; надзор за выполнением правил разрешительной системы, надзор за соблюдением правил поведения граждан в общественных местах, а также массово­го скопления людей (места отдыха, торговли, места скопления лю­дей для проведения митингов, демонстраций, проведения различных форм протестных действий и т. д.).

Для обеспечения исполнения уголовных наказаний в соответст­вующих учреждениях Министерства юстиции РФ осуществляется надзор за осужденными, отбывающими уголовное наказание.

§17.5. Контрольно-надзорная деятельность государства и ее виды

Тесная взаимосвязь между различными видами контроля и над­зора в организационном плане используется государством двояким образом: во-первых, в форме целевого объединения различных видов контроля и надзора для комплексного обеспечения правопорядка в той или иной области государственного регулирования обществен­ных отношений. Во-вторых, в форме закрепления в компетенции некоторых контрольно-надзорных органов интеграции в их исполни­тельной государственной деятельности элементов контроля и надзо­ра, что было показано выше на примере ГИБДД МВД РФ.

В настоящее время несколько десятков государственных кон­трольно-надзорных органов, федеральных служб осуществляют функции по контролю и надзору в установленных сферах деятельно­сти. На основании Указа Президента РФ от 09 марта 2004 г. «О сис­теме и структуре федеральных органов исполнительной власти» их можно разделить на три группы:

1. Федеральные службы и агентства - с системой подчиненных им территориальных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ.

2. Федеральные службы, находящиеся в непосредственном веде­нии Правительства РФ.

3. Федеральные службы и агентства, находящиеся в системе и непосредственном ведении соответствующих федеральных мини­стерств, но с функциями и полномочиями контрольно-надзорного характера, выходящими за пределы аппарата и даже системы соответ­ствующего министерства.

В настоящее время к государственным контрольно-надзорным органам относятся многие федеральные службы, которые осуществляют функции по контролю и надзору в установленных сферах деятельности, например, Федеральная миграционная служба, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка, Федеральная таможенная служба и многие другие.