Часть Особенная 1 страница

Раздел V. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ОТРАСЛЯХ МАТЕРИАЛЬНОГО ПРОИЗВОДСТВА.

В результате изучения 5 раздела студент должен

понимать объективный характер взаимодействия и взаимовлияния экономики и государства; активную роль государства в обеспечении надлежащего режима в сфере рынка субъектов естественных монополий; различную роль государственного управления экономикой и социально-культурной сферой;

уметь грамотно ориентироваться в основных, базовых нормативных правовых актах, устанавливающих экономические основы различных видов государственной деятельности; выявлять избыточное регламентирование и формализм в отношениях хозяйствующих субъектов и предпринимателей с органами управления; научно обосновывать использование экономических и административных инструментов государственного регулирования;

владеть навыками применения норм административного права для пресечения нарушений законодательства, злоупотреблений хозяйствующими субъектами правами, влекущими вредные последствия для общества и граждан; юридической консультации граждан по вопросам экономической жизни общества и государства; выявления и оценки нарушений в финансово-экономической сфере деятельности.

Тема 18. Область экономики как объект государственного регулирования и управления (общая характеристика)

§18.1. Реформирование отношений собственности и формирование стратегических собственников (краткий исторический экскурс)

Начало реформирования отношений собственности в постсовет­ский период было положено Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР», который устанавливал многообразие форм собственности в российской экономике и впервые закрепил право частной собственности физических и юридических лиц на орудия и средства производства и объединяющие их имущественные комплексы. Затем постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1(в ред. от 21.07.1993 N 5475-1) «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»[12] было проведено разграничение государственной собственности на федеральную, субъектов Федерации и муници­пальную собственность. С принятием этих основополагающих ак­тов были созданы необходимые правовые условия и предпосылки для кардинальных социально-экономических реформирований от­ношений собственности в России посредством приватизации госу­дарственной и муниципальной собственности и преобразования го­сударственных предприятий в акционерные общества. Отправным моментом в этом процессе следует считать принятие Закона РСФСР от 3 июля 1991 г. «О приватизации государственных и муниципаль­ных предприятий в Российской Федерации»[13], который устанавли­вал организационно-правовые основы преобразования отношений собственности на средства производства в Российской Федерации путем приватизации государственных и муниципальных предпри­ятий в целях создания эффективной, социально ориентированной экономики.

В ст. 1 ныне действующего Федерального закона от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества в Российской Федерации» (в ред. от 06.12.2011 г. №401-ФЗ)[14] под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации (далее - федеральное имущество), субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц. Действующее законодательство выделяет два этапа приватиза­ции в России: 1) этап чековой и льготной для трудовых коллективов приватизации до июля 1994 г. и 2) продолжающийся и поныне этап денежной приватизации.

Одновременно с приватизацией начался и в тесной взаимосвязи с ней проходил процесс коммерциализации государственных пред­приятий и их акционирования. Начало массовому акционированию государственных предприятий было положено Указом Президента РФ от 01 июля 1992 г. № 721 «Об организационных мерах по преобра­зованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества»[15]. Обязатель­ному преобразованию в акционерные общества открытого типа под­лежали все находящиеся в федеральной и субъектов Федерации соб­ственности предприятия и их объединения со средней численностью работающих более 1000 человек или с балансовой стоимостью ос­новных фондов на 01 января 1992 г. более 50 млн рублей, независимо от их вхождения в состав трестов, ассоциаций, концернов, союзов, межотраслевых, региональных и иных объединений предприятий. Акционерное общество с момента его регистрации выходит из струк­туры управления соответствующих министерств, ведомств и органов отраслевого управления местной администрации.

§9.1.2. Социально-правовая характеристика структуры экономики как объекта государственного регулирования и управления

Экономическая деятельность - это любая деятельность физиче­ских и юридических лиц с целью получения хозяйственно-экономи­ческой выгоды от ее осуществления. Все составляющие систему эко­номики организации являются субъектами осуществления различных видов экономической деятельности, которая выступает родовым от­личительным признаком и объективным основанием отнесения их к соответствующему сектору области экономики.

В структурном плане в современной российской рыночной эко­номике существуют три тесно взаимосвязанных, порождающих и про­должающих друг друга сектора:

1) товарный производственный рынок (его нередко именуют сектором реальной экономики);

2) финансо­вый рынок;

3) рынок ценных бумаг.

Каждый из секторов экономи­ки включает в себя немалое количество различного рода субъектов предпринимательской деятельности — физических и юридических лиц, специализирующихся в своей работе по соответствующим отраслям и сферам экономической деятельности. При этом правовой статус субъ­ектов разных секторов рынка существенно различен и регулируется специальными и специфичными для каждого сектора рыночной эко­номики законами и иными нормативно-правовыми актами.

Сектор товарного рынка представлен предпринимателями, пред­приятиями и их объединениями различной производственно-хозяй­ственной отраслевой специализации. Деятельность его субъектов специализируется по отраслям производственно-хозяйственной эконо­мической деятельности (промышленная, строительная, сельскохозяй­ственная, хозяйственно-обслуживающая деятельность).

Важнейшей и наиболее распространенной формой экономиче­ской деятельности является производственно-хозяйственная дея­тельность предприятий различных форм собственности и предпри­нимательская деятельность (предпринимательство) физических лиц, представляющая собой инициативную самостоятельную деятельность граждан и их объединений (например, производственных кооперати­вов), направленную на получение прибыли. Предприятием является самостоятельный хозяйствующий субъект, созданный для производ­ства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовле­творения общественных потребностей и получения прибыли.

Поскольку хозяйственно-экономические операции осуществля­ются не только в процессе производства и по его результатам, но и на стадиях образования и распределения доходов, постольку, кроме производственно-хозяйственной деятельности предприятий и объ­единений, к экономической деятельности относятся и многие другие ее разновидности, например, маркетинговая, инновационная (внед­ренческая) и некоторые другие.

Маркетинговая деятельность связана с изучением состояния и пер­спектив развития рынка товаров и услуг той или иной отрасли или сфе­ры производственно-хозяйственной и иной предпринимательской дея­тельности. Содержанием маркетинговой деятельности является сбор и анализ информации о рынке товаров и услуг соответствующей отрасли или сферы экономической деятельности, анализ данных и выдача реко­мендаций о рынке потребителей и покупателей (потенциальном и пла­тежеспособном спросе на эта товары и услуги), проведение рекламных компаний и т. д. Эта экономическая деятельность осуществляется спе­циальными маркетинговыми службами производственных предприятий и объединений или специализированными маркетинговыми фирмами.

Инновационной (внедренческой) считается деятельность по созда­нию и использованию интеллектуального продукта, доведению но­вых оригинальных идей до реализации их в виде готового рыночно­го товара. Сферами инновационной (внедренческой) деятельности являются: 1) организация экспертиз; 2) внедрение и тиражирование изобретений «ноу-хау»; 3) создание и передача новых образцов тех­ники, технологий и научно-технической документации; 4) патент­но-лицензионная деятельность и многие другие направления науч­но-технических и посреднических работ. В области экономики тесно связан с товарным рынком финансовый рынок.

Сектор финансового рынка охватывает экономическую предпри­нимательскую деятельность кредитных организаций, связанную с кредитованием и предоставлением иных видов услуг финансового характера с целью извлечения прибыли как основной цели своей дея­тельности. Это может быть банковская, инвестиционная, страховая, аудиторская, оценочная деятельность и некоторые другие виды дея­тельности банковских и небанковских кредитных организаций.

Предпринимательская деятельность на финансовом рынке в Российской Федерации, в том числе оказание финансовых услуг, привлечение на коммерческой основе финансовых средств граждан и юридических лиц, не связанная с эмиссией ценных бумаг, осуществляется кредитно-финансовыми учреждениями (кредитными организациями, банками, небанковскими кредитными организациями, банковскими группами и банковскими холдингами) на основе лицензий, выдаваемых Центральным Банком России. Деятельность таких учреждения регулируется Федеральным законом от 02 декабря 1990 N 395-1 (в ред. от 28.07.2012г. №144-ФЗ «О банках и банковской деятельности».[16]

Инвестиционная деятельность осуществляется как банковскими кредитными организациями, так и небанковскими, в частности различными акционерными инвестиционными фондами, которые действуют на основании Федерального закона от 29 ноября 2001г. №156 (в ред. от 03.12.2011г. №383-ФЗ) «Об инвестиционных фондах»[17], регулирующего отношения, связанные с привлечением денежных средств и иного имущества путем размещения акций или заключения договоров доверительного управления в целях объединения и последующего инвестирования в соответствующие закону объекты.

Рынок ценных бумаг (акции, облигации и другие именные эмис­сионные ценные бумаги) опосредует процесс их рыночного обраще­ния и включает в себя многие виды предпринимательской профес­сиональной деятельности различных коммерческих организаций и отдельных предпринимателей, преследующих извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности на рынке ценных бумаг:

1) брокерская деятельность;

2)дилерская деятельность;

3) деятельность по управлению ценными бумагами;

4) клиринговая деятельность;

5) депозитарная деятельность;

6) деятельность по ведению реестра владельцев ценных бумаг;

7) деятельность по организации торговли на рынке ценных бумаг.

В отличие от товарного рынка, специфической особенностью рынка

ценных бумаг является то, что обращающиеся на нем ценности представ­ляют собой некоторую совокупность прав и возможных экономических притязаний к тем или иным субъектам экономической деятельности. При всей своей важности и возрастающем значении в нынешних условиях ста­новления и развития рыночной экономики экономическая предприни­мательская деятельность всех типов посредников на финансовом рынке и рынке ценных бумаг носит вторичный и производный от производствен­но-хозяйственной деятельности предприятий и их объединений характер.

Различные типы коммерческих организаций в структуре секто­ров финансового рынка и рынка ценных бумаг специализируются по рыночным функциональным сферам экономической деятельности: в банковской; страховой; аудиторской; инвестиционной деятельности на финансовом рынке; в брокерских, дилерских и других видах про­фессиональной предпринимательской экономической деятельности на рынке ценных бумаг.

Объектом государственного регулирования и управления в облас­ти экономики выступают различные составляющие ее структурные элементы: 1) отдельные отрасли народного хозяйства и комплексы взаимосвязанных отраслей (в систему области экономики входят про­мышленный, строительный, агропромышленный комплексы и комп­лекс хозяйственно-обслуживающих отраслей); 2) функционально спе­циализированные сферы межотраслевой экономической деятельности субъектов финансового рынка и рынка ценных бумаг; 3) вся область экономики в целом как единый народно-хозяйственный комплекс.

§9.1.3. Понятие и система государственного регулирования и управле­ния (административно-правового регулирования) в области эко­номики

Государственное регулирование в области экономики представ­ляет собой государственное управление в широком социально-поли­тическом смысле как любое государственно-властное воздействие, направленное на упорядочение всей системы общественных эконо­мических отношений жизнедеятельности гражданского государствен­но-организованного общества.

Субъектами государственного регулирования области экономики являются государственные органы всех ветвей государственной вла­сти (законодательной, исполнительной и судебной), действующие в установленном законом порядке и формах присушим им методом ре­гулирующего воздействия.

Государственное правовое регулирование различных секторов ры­ночной экономики, многочисленных отраслей и сфер экономической деятельности, осуществляемое в федеральных и субъектов Федерации законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ и актах высших органов государственной власти субъектов РФ, не­редко бывает комплексным, объединяющим нормы различных отрас­лей права (гражданского, административного, финансового и других). На основе этой общности конкретного объекта государственного эко­номико-правового регулирования формируются и выделяются целые отрасли законодательства (не путать с системными отраслями права, имеющими свой собственный предмет и метод правового регулирова­ния!): предпринимательское право, корпоративное право, кооператив­ное право, таможенное право, банковское право, экологическое право и другие.

Важнейшей по своему объему и значимости составной частью всей системы государственного регулирования является администра­тивно-правовое регулирование, предметом которого является органи­зация любых разновидностей экономической предпринимательской деятельности.

Административно-правовое регулирование в области экономики в более узком, орга­низационно-правовом смысле представляет собой государственное управление как деятельность органов управления и их должностных лиц по реализации в области экономики функций и полномочий государственной исполнительной власти, целью и су­тью которой является организация исполнения законов и других об­щих норм и предписаний полномочных государственных органов.

Тема 19.2. Межотраслевое административно-правовое регулирование в отраслях материального производства: основные направления административно -правового регулирования и сферы государственного управления.

В зависимости от конкретных объектов и используемых эконо­мических инструментов и организационно-правовых средств меж­отраслевого административно-правового регулирования в области экономики можно выделить несколько сложившихся к настоящему времени основных направлений экономико-правово­го регулирования.

В действующем законодательстве и современной практике государственной организации рыночной экономики России первостепенное значение в системе административно-правового регулирования придается государственному межотраслевому управлению. Такое положение подтверждается тем, что более двух третей действующих структур федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ приходится на органы межотраслевого управления, а все отраслевые министерства и ведомства в той или иной мере наделены отдельными функциями и полномочиями по межотраслевому управлению.

Особенностью межотраслевого управление является его содержание, носящее контрольно-надзорный характер. Одним из предназначений межотраслевое управление - преодоление ведомственной разобщенности.[18]

§9.2.1. Управление государственным имуществом и антикризисное го­сударственное регулирование в негосударственном секторе (уча­стие в процедурах банкротства)

Основные цели, задачи и принципы государственной политики Российской Федерации в сфере управления государственным сектором экономики, под которым понимается совокупность экономических от­ношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за государственными унитарными предприятиями и уч­реждениями, государственной казны Российской Федерации, а также имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ее учас­тия в коммерческих организациях, определены в одобренной Поста­новлением Правительства РФ от 09 сентября 1999 г. № 1024 (в ред. от 29.11.2000г. №903) «Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российс­кой Федерации»[19]. Управляя имуществом, находящимся в собственнос­ти Российской Федерации, государство осуществляет методическое и правовое обеспечение процессов приватизации, управления и распо­ряжения федеральным имуществом; создание и обеспечение функци­онирования системы учета федерального имущества и контроля за его использованием; наделяет унитарные предприятия имуществом, отно­сящимся к федеральной собственности; согласовывает вопросы распо­ряжения и осуществляет контроль за эффективностью использования недвижимого имущества унитарных предприятий; ведет его реестр; решает вопросы реорганизации унитарных предприятий. В настоящее время организация и деятельность государственных и муниципальных унитарных предприятий регулируется Федеральным законом от 14 но­ября 2002 г. № 161-ФЗ (в ред. от 30.11.2011г. №362-ФЗ) «О государственных и муниципальных унитар­ных предприятиях»[20].

Значительное место в системе управления государственным имуществом принадлежит управлению акциями, долями Россий­ской Федерации в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ. Деятельность по управлению акциями, находящимися в федеральной собственности, а также по осуществлению прав уча­стника в хозяйственных товариществах и обществах регулируется многими органами.

Президент РФ по представлению Правительства РФ дает разреше­ние на передачу в залог, в доверительное управление, в уставные ка­питалы хозяйственных обществ и иное распоряжение (за исключением продажи) акций, находящихся в федеральной собственности.

Правительство РФ принимает решения о продаже акций, о за­креплении акций открытых акционерных обществ, созданных в про­цессе приватизации, в федеральной собственности, об использова­нии в отношении указанных обществ специального права («Золотой акции»), определяет порядок назначения (избрания) представителей Российской Федерации в органы управления и ревизионные комис­сии открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности или в отношении которых используется специальное право («золотая акция»).

В системе Министерства экономического развития РФ действуют Федеральное агентство по управлению государственным имуще­ством, а также Федеральное служба государственной регистрации, кадастра и картографии, федеральное агентство по государственным резервам и другие.

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) [21] является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти), функции по организации продажи приватизируемого федерального имущества, реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, функции по реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством Российской Федерации, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений.

Это агентство является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области приватизации и полномочия собственника, в том числе права акционера и участника общества с ограниченной ответственностью, в сфере управления имуществом Российской Федерации (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти), и уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в случаях, предусмотренных пунктом 3 статьи 77 Федерального закона " Об акционерных обществах" (в ред. от28.07.2012г. №145-ФЗ).

Кроме того агентство является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на подготовку заключений по отчетам оценщиков в случаях, предусмотренных Федеральным законом " О несостоятельности (банкротстве)», а также осуществляет полномочия собственника имущества должника - федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства.

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы и подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Главными полномочиями Федерального агентства по управлению государственным имуществом в установленной сфере деятельности являются:

- в установленном законодательством Российской Федерации порядке размещает заказы и заключает государственные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд, а также для обеспечения нужд Агентства;

- осуществляет в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в установленной сфере деятельности;

- осуществляет в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, полномочия собственника в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений, акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ, долей в уставных капиталах обществ с ограниченной ответственностью и иного имущества, в том числе составляющего государственную казну Российской Федерации, а также полномочия собственника по передаче федерального имущества юридическим и физическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества;

- организует в установленном порядке продажу, в том числе выступает продавцом, приватизируемого федерального имущества, а также иного имущества, принадлежащего Российской Федерации, включая обеспечение сохранности указанного имущества и подготовку его к продаже;

- организует в установленном порядке реализацию, в том числе выступает продавцом, имущества (в том числе имущественных прав), арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, предметов, являющихся вещественными доказательствами, хранение которых до окончания уголовного дела или при уголовном деле затруднительно, изъятых вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, подвергающихся быстрой порче, а также реализацию конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством Российской Федерации, переработку такого имущества, а в случае невозможности его реализации в силу утраты потребительских свойств - его утилизацию (уничтожение);

- заключает в установленном порядке договоры купли-продажи федерального и иного имущества, а также обеспечивает передачу прав собственности на это имущество;

- осуществляет в установленном порядке учет федерального имущества, ведение реестра федерального имущества и выдачу выписок из указанного реестра;

- осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности, иного федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, а также переданного в установленном порядке иным лицам, и при выявлении нарушений принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации необходимые меры по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности, а также иные функции, установленные законодательством.

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр)[22] является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, навигационного обеспечения транспортного комплекса (кроме вопросов аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации), а также функции по осуществлению государственного геодезического надзора, государственного земельного контроля, надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков, контроля (надзора) за деятельностью арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, государственного метрологического надзора в области геодезической и картографической деятельности.

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии осуществляет функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации.

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы, а также подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Среди основных полномочий службы следует назвать:

- государственную регистрацию прав на объекты недвижимого имущества и сделок с ним;

- ведение Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

- государственный кадастровый учет недвижимого имущества;

- ведение государственного кадастра недвижимости;

- ведение государственного реестра кадастровых инженеров;

- ведение единого государственного реестра саморегулируемых организаций оценщиков;

- ведение сводного государственного реестра арбитражных управляющих и единого государственного реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих;

- надзор за исполнением саморегулируемыми организациями оценщиков требований Федерального закона " Об оценочной деятельности в Российской Федерации";

- контроль (надзор) за соблюдением саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность саморегулируемых организаций;

- допуск арбитражных управляющих и руководителей саморегулируемых организаций арбитражных управляющих к сведениям, составляющим государственную тайну;

- ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства;

- контроль за проведением землеустройства;

- государственный мониторинг земель в Российской Федерации (за исключением земель сельскохозяйственного назначения);

- государственный земельный контроль;

- предоставление информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним;

- предоставление сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости;

- государственный метрологический надзор в области геодезической и картографической деятельности;

- организует проведение государственной кадастровой оценки земель;

- работы по созданию, внедрению, сопровождению и ведению автоматизированной системы Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, автоматизированной системы государственного кадастрового учета объектов недвижимого имущества, а также информационно-коммуникационной системы, необходимой для функционирования данных автоматизированных систем;