Законодательные основы и пределы полномочий органов местного самоуправления в сфере землепользования и градостроительства

Значительная часть норм муниципального права, которые регулируются на местном уровне: имущественные, финансовые, земельные и другие отношения, являются одновременно нормами гражданского, финансового, земельного и других отраслей права[56].

Это в первую очередь обусловлено спецификой предмета муниципального права и комплексным характером самой отрасли.

Комплексный характер отрасли муниципального права отмечают такие ученые как: С.А. Авакьян, Н.С. Тимофеев, Н.Л. Пешин, В.Л. Лютцер[57], И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов[58], Ю.Д. Казанчев, А.Н. Писарев[59] и другие[60].

Правовое регулирование в области землепользования и строительства имеет разноотраслевой характер. Нормы, которые регулируются отношениями в указанных сферах, находят свое отражение в правовых актах гражданского, а также земельного и градостроительного законодательства.

Согласно ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, осуществляющееся на территории всего государства. Муниципально-правовое регламентирование является органической частью механизма функционирования местного самоуправления.

Европейская Хартия местного самоуправления фиксирует принцип признания местного самоуправления во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства.

Под местным самоуправлением в ст. 3 Европейской Хартии понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.

Полномочия, предоставляемые органам местного самоуправления, должны быть глубокими и исключительными, могут быть подвергнуты сомнению или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти исключительно в пределах, установленных законом.

При делегировании полномочий центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления обязаны располагать свободой адаптации данных полномочий к местным условиям.

Значительным положением выступает закрепление необходимости консультации с органами местного самоуправления нужным образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся.

Положения Европейской Хартии местного самоуправления имплементированы в правовую систему России в связи с потребностью более высокого уровня защиты института в государстве.

РФ В Постановлении от 30.11.2000 № 15-П[61] Конституционный Суд указал, что Хартия определяет минимальные гарантии независимости местного самоуправления, а Конституция РФ и федеральные законы фиксируют более высокий, чем это определено международными обязательствами России, уровень гарантий автономности местного самоуправления, который субъекты РФ не вправе занизить или ограничить.

Признавая неотъемлемость прав граждан на самостоятельное решение местных дел через институты местного самоуправления, Декларация понимает под местным самоуправлением систему организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и

под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства.

В ст. 3 Декларации СНГ закрепляется, что собственная компетенция органов местного самоуправления устанавливается законами и должна обеспечивать возможность самостоятельного решения ими вопросов местного значения. По согласию органов местного самоуправления допускается взаимная передача их полномочий. Порядок взаимодействия представительных и исполнительных органов местного самоуправления устанавливается законами и уставами местного самоуправления.

Сравнительно-правовой анализ норм Конституции РФ дает возможность сделать вывод о том, что государство предоставляет местному самоуправлению определенную совокупность полномочий, необходимых для автономного функционирования и осуществления, поставленных перед местным самоуправлением для решения задач. Государство способствует реализации муниципально-правового регулирования наделением местное самоуправление в лице его органов определенными полномочиями.

Муниципальное и правовое регулирование в сфере землепользования и строительства необходимо трактовать в качестве полномочий, которыми наделен орган местного самоуправления. Не имения полномочий ограничивает субъект права осуществлять правовое регулирование.

Сам термин «полномочия», сопряженный с деятельностью органов местного самоуправления, употребляется в Конституции РФ в статьях 5, 11, 12, 73, 77, 78, 79, 132.

В ст. 132 Конституции РФ говорится о том, что органы местного самоуправления автономно управляют муниципальной собственностью,

вырабатывают, утверждают и реализовывают местный бюджет, определяют местные налоги и сборы, реализовывают охрану общественного порядка, а также находят решения различных проблем местного значения.

Органы местного самоуправления имеют возможность наделяться законом различными государственными полномочиями с последующей передачей необходимых для их реализации материальных, финансовых и иных средств.

Осуществление переданных полномочий контролируется государством. Анализ полномочий органов местного самоуправления в области землепользования и строительства немаловажное значение имеет разграничение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.

К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов в п. «в» ст. 72 Конституции РФ относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и различными природными ресурсами, а вопросы градостроительной деятельности в данной статье отсутствует. И ст. 71 Конституции РФ не перечисляет среди иных отраслей «законодательство о градостроительной деятельности».

Эта коллизия предстает предметом научных дискуссий. Некоторые авторы считают, что регулирование взаимоотношений в области строительства реализуется согласно ст. 73 Конституции РФ, то есть вся

полнота власти по данному вопросу сосредоточена у субъектов РФ. Ученые, придерживающихся данной позиции, обозначают противоречие в Конституции РФ и ч. 3 ст. 3 Градостроительного кодекса РФ, определяющей, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу РФ[62].

Представители данного подхода отмечают в градостроительном законодательстве предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (владение, пользование и распоряжение землей, недрами,

водными и иными природными ресурсами, вопросы, имеющие отношение к законодательству особо охраняемых природных территорий, об охране окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, а также памятников истории и культуры), по данным вопросам нормы градостроительного законодательства формируют комплексные, межотраслевые правовые институты.

Выделяются базовые, относящиеся только градостроительному законодательству, системы правовых институтов (градостроительное планирование и развитие территорий поселений, определение видов использования земельных участков, строительство и реконструкция объектов недвижимости), в этих сферах субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование[63].

По данным предметам ведения у субъектов РФ не возникает обязанности приводить свое законодательство в соответствие с федеральными законами, так как они обладают в этой сфере всей полнотой государственной власти и нормы их законов имеют большую юридическую силу, чем нормы Градостроительного кодекса РФ и других федеральных законов[64].

Л.Е. Бандорина отмечает, что градостроение - это комплексная отрасль, являющаяся подотраслью административного права, находящегося в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Исходя из этого, законодательство субъектов РФ в области градостроительной деятельности не должно противоречить федеральному законодательству и, в частности, Градостроительному кодексу РФ[65].

По мнению О.И. Крассова отнесение законодательства о градостроительной деятельности к совместному ведению обусловлено тем, что градостроительство – это деятельность по созданию объектов недвижимого имущества, что само по себе неразрывно связано с использованием земель, природных ресурсов, с охраной окружающей среды. Таким образом, отнесение градостроительного законодательства к исключительному ведению субъектов РФ представляется нерациональным[66].

Правовую оценку анализируемого дискуссионного вопроса дает Конституционный Суд РФ в своем Определении от 01.12.2005 № 468-О[67] обозначив, что отношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, а их содержание составляют преимущественно предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а потому законодательство о градостроительной деятельности в своем основании находится, как и административное, земельное, водное, лесное, законодательство об охране окружающей среды, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, несмотря на отсутствие директивы на него как обособленную отрасль в ст. 72 Конституции РФ.

Кроме того, федеральный законодатель в пп. 42 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[68] обусловил применительно к сфере градостроительной деятельности конкретные полномочия органов государственной власти субъекта РФ в ряде областей этой деятельности, осуществляемые ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ, и тем самым провел разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ в этой сфере совместного ведения[69].

Однако ряд авторов стоят на позиции включения «градостроительного законодательства» в Конституцию РФ. Так, А.П. Анисимов и А.Ю. Чикильдина указывают, что отсутствие в ст. 71 и ст. 72 Конституции РФ упоминания градостроительного законодательства не говорит об отсутствии его самостоятельности, а лишь ставит вопрос о внесении градостроительного законодательства в ст. 72 Конституции РФ[70].

С.А. Бурмистрова рекомендует пп. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ после слов «…об охране окружающей среды» дополнить словами «о градостроительной деятельности»[71].

По-нашему мнению, внесение изменений в ст. 72 Конституции РФ является излишним, в связи с наличием определенной правовой позиции Конституционного Суда РФ по данному вопросу, а также тем обстоятельством, что многие ученые сошлись во мнении, несмотря на руководство различной аргументацией, об отнесении градостроительной деятельности к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Специальным правовым актом, который раскрывает сущность, принципы организации, компетенцию органов местного самоуправления п Федеральный закон «Об общих принципах…».

Несмотря на то, что Федеральный закон 2003 г., в отличие от Федерального закона 1995 г. [72] не дает определения муниципального образования, Закон декларирует возможные виды муниципальных образований: сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район, внутригородская территория города федерального значения. Основанием для закрепления полномочий за определенными видами муниципальных образований предстает территориальный принцип.

Таким образом, Закон обозначает вопросы местного значения поселения (ст. 14), муниципального района (ст. 15), городского округа (ст. 16), внутригородского района (ст. 16.2.). При этом к сфере землепользования и строительства относятся положения, закрепленные в пунктах 3, 5, 6, 19, 20 ст. 14 (вопросы местного значения поселения), пунктах 3, 5, 15, 32 ст. 15 (вопросы местного значения муниципального района), пунктах 3, 5, 6, 25, 26, 41 ст. 16 (вопросы местного значения городского округа), пунктах 3, 10 ст. 16.2. (вопросы местного значения внутригородского района).

Общими для всех видов муниципальных образований в сфере землепользования и строительства предстают лишь часть вопросов местного значения, такие как: владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности соответствующего вида муниципального образования, а также (за исключением внутригородских районов) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, в границах городского округа, присовокупляя к ним обеспечение безопасности дорожного движения на них, реализация муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог и воплощение в жизнь иных полномочий в области использования автомобильных дорог и функционирование дорожной деятельности.

К вопросам местного значимости поселения, городского округа и внутригородского района можно отнести также определение правил благоустройства территории, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий и по жилым домам, сооружений и земельных участков, где они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и цикличность их выполнения; утверждение порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве примыкающих территорий.

К проблемам местного значения поселения и городского округа относятся: предоставление и обеспечение функционирования парковочных мест, обеспечение жильцов в поселении и городском округе и нуждающихся в жилье малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, организация условий для жилищного строительства, функционирование муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством (п. 7 ст. 14, п. 6 ст. 16); организация благоустройства территории (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения или в границах городского округа (п. 19 ст. 14, п. 25 ст. 16); утверждение генеральных планов поселения или городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения или городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных

участков для муниципальных нужд (при этом полномочия по резервированию земель и возможность их изъятия закреплены и за муниципальным районом), осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель, осуществление в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких

осмотров нарушений (п. 20 ст. 14, п. 26 ст. 16).

К ведению муниципального района числится утверждение схем территориального планирования муниципального района, утверждение подготовленной на базе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории (п. 15 ст. 15).

К проблемам местного значения муниципального района и городского округа относятся полномочия ведения информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, которая осуществляется на территории муниципального района или городского округа (п. 15 ст. 15, п. 26 ст. 16), а также сопровождение выполнения работ, которые необходимы для создания искусственных земельных участков для потребностей муниципального района или городского округа, сопровождение открытого аукциона на право заключить договор создания искусственного земельного участка согласна федеральным законом (п. 32 ст. 15, п. 41 ст. 16).

Закрепление в Законе вопросов местного значения исключительно за одним видом муниципального образования и исключение этих же вопросов в компетенцию иных видов муниципального образования, является непоследовательным в общей системе нормативного правового регулирования в области землепользования и строительства. Полномочия в области муниципального земельного контроля за использованием земель фиксированы только за поселениями и городскими округами. Однако, ст. 72 Земельного кодекса РФ охватывает положение о том, что муниципальный земельный контроль реализовывается органами местного самоуправления, то есть федеральный законодатель закрепляет право на реализацию и осуществления земельного контроля за различными видами муниципальных образований. Однако п. 2 ст. 72 Земельного кодекса РФ включает отсылочно-бланкетную норму, которая определяет, что муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования реализовывается согласно с законодательством РФ и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В городах федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя полномочия органов местного самоуправления в области земельного контроля за использованием земель и установление порядка его реализации, могут относиться к полномочиям государственных органов власти данных субъектов РФ.

Наличие данной специфики определено потребностью воплощение в жизнь более строгого земельного надзора в контексте обеспечения проведения единой градостроительной политики и наиболее разумного и эффективного управления и распоряжения земельными ресурсами на территориях городов федерального значения в силу их особой значимости как пространственного базиса для развития территорий этих городов[73].

Таким образом, можно говорить о том, что Земельный кодекс РФ не акцентирует внимание на конкретные виды муниципальных образований, а дает право обеспечение муниципального контроля независимо от вида муниципального образования всем органам местного самоуправления. Однако Федеральный закон «Об общих принципах…» не фиксирует данное полномочие за органами местного самоуправления муниципального районного масштаба.

Однако к территориям муниципальных районов относятся и территории, возникающие с низкой плотностью населения межселенные территории, не входящие в городские и сельские границы поселений. Следовательно, существуют территории муниципального района, на которых муниципальный земельный контроль не реализовывается в силу отсутствия нормы закона, однако эти территории также состоят из земельных участков всевозможных категорий и вида разрешенного использования, участки могут пребывать в собственности разных субъектов, на них могут реализовываться различные виды деятельности.

Таким образом, есть необходимость дополнения п. 15 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах…» после слов «осуществляемой на территории муниципального района» положением следующего содержания: «…осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель вне границ населенных пунктов в границах муниципального района»[74].

Различие отраслевого законодательства отдельным положениям Федерального закона «Об общих принципах…» наблюдается также в Градостроительном кодексе РФ. Например, Градостроительный кодекс РФ

не применяет понятие «вопросы местного значения» и фиксирует за органами местного самоуправления надлежащие полномочия.

К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов, поселений и городских округов в области градостроительной деятельности относятся: подготовка и принятие документов территориального планирования; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования; утверждение правил землепользования и застройки; утверждение документации по планировке территории; выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию.

При этом муниципальные районы не реализуют такие полномочия как: принятие решений о развитии застроенных территорий; осуществление осмотра зданий и сооружений на предмет технического их состояния и соответствующего технического обслуживания; выдача рекомендательной документаций о мерах по устранению выявленных нарушений; разработка и утверждение программ комплексного формирования систем коммунальной инфраструктуры.

К эксклюзивной компетенции муниципальных районов и городских округов можно отнести ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на надлежащих территориях.

Необходимо отметить, что большинство полномочий, перечисленных в ст. 8 Градостроительного кодекса РФ, Федеральный закон «Об общих принципах…» относит к вопросам местного значения (ст. 14-16). Но, вместе с тем, список полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения законодатель приводит в ст. 17 Закона. Но формулировка положений ст. 17 в такой степени универсальна, что может быть применена в одинаковой мере, как к области градостроительной деятельности, землепользования, так и к любой сфере функционирования местного самоуправления.

Кроме того, необходимо различать понятие «вопросы местного значения» от понятия «конкретные полномочия по решению вопросов местного значения», которые не являются тождественными. Данные категории соотношение общего и частного. Таким образом, нужно привести в соответствие Федеральный закон «Об общих принципах…» и отраслевое законодательство в контексте использования единой терминологии.Отраслевым законодательством, закрепляющим полномочия органов местного самоуправления в сфере землепользования, является Земельный кодекс РФ.

Полномочиями органов местного самоуправления в сфере земельных отношений можно отнести: резервирование земель, изъятие путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и осуществление местных программ использования и охраны земель, в том числе полномочия на решение вопросов местного значения в сфере использования и охраны земель (ст. 11).

При этом в соответствии с п. 2 ст. 11 Земельного кодекса РФ органами местного самоуправления реализуются управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в муниципальной собственности.

Данная норма выявляет конституционное положение, закрепленное в ст. 9 Конституции РФ, что земля и различные природные ресурсы находятся в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Помимо трех правомочий собственника (владение, пользование, распоряжение), установленных доктриной гражданского права, законодатель применяет также термин «управление», «делая тем самым акцент на том, что органы власти осуществляют управление земельными ресурсами наряду с полномочиями собственника. Управление является процессом осуществления функций исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, распоряжение, в свою очередь, является полномочием собственника»[75].

Так в юридической литературе наличествуют различные подходы к вопросу о необходимо дополнительного указания на «управление» при определении правомочий собственника.

Все ученые сходятся в том, что такие правомочия как владение, пользование и распоряжение содержат в себе и управление имуществом, которые находятся в собственности, таким образом, для использования термина «управление» права собственности будет являться неуместным. Как отмечает Хохлов С.А. «управление может рассматриваться, как составная часть права собственника распоряжаться имуществом»[76].

Земельный кодекс РФ устанавливает, что если иное не предусмотрено другими федеральными законами, земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью городского округа, городского или сельского поселения либо в случае расположения такого земельного участка на межселенной территории собственностью муниципального района по месту расположения земельного участка (п. 1.1. ст. 19).

Как правило, в случаях отказа частного лица от права собственности на земельный участок этот участок является экономически непривлекательным. В противном случае собственник такого участка смог бы найти покупателя на такой участок хотя бы за минимальную стоимость[77].

Принудительный переход имущества в государственную или муниципальную собственность предусмотрен в ст. 238 Гражданского кодекса РФ 96 и ст. 5 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»[78]. В правоприменительной практике многократно возникал вопрос о возможности

принудительной передачи из государственной собственности в муниципальную собственность движимое или недвижимое имущество лишь в том случае, если орган местного самоуправления отказывается принимать на свой баланс данное имущество в связи с тем, что это является экономически нерентабельным для самого муниципального образования.

Судебная практика по указанному вопросу складывалась неоднозначно, что в частности послужило причиной рассмотрения этого вопроса в Конституционном Суде РФ[79].

Конституционный Суд РФ указал, что положения Закона в системе функционирующего правового регулирования предполагают необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на передачу имущества из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъектов РФ, которые согласованы в действиях между органами местного самоуправления и надлежащими органами государственной власти и ее субъектов и не могут рассматриваться как разрешающие исполнительному органу государственной власти РФ или субъекта РФ, реализовывающему полномочия собственника имущества, принимать решения о передачи имущества из муниципальной собственности в собственность субъекта РФ или в собственность Российской Федерации в одностороннем порядке, пренебрегая волеизъявление органов местного самоуправления на данную передачу.

Необходим учет интересов органов местного самоуправления в случае, когда муниципальное учреждение выступает в роли адресата получения имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, т.е. при передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную собственность.

Необходимость выявления в данном случае мнения органов местного самоуправления обусловливается конституционной основой муниципальной власти, призванной обеспечивать независимое решение населением вопросов местного значения за счет собственных материально-финансовых ресурсов муниципального образования, а при наличии объективной необходимости - и за счет финансовой поддержки, оказываемой

в рамках межбюджетных отношений Российской Федерации и ее субъектов.

Наличие взаимосвязанных норм, касающихся полномочий местного самоуправления, наличие отсылочных норм к другим правовым актам в Земельном кодексе РФ позволяют сделать вывод о том, что перечень представленных полномочий органов местного самоуправления является усеченным так же, как и в Федеральном законе № 131-ФЗ[80].

Полномочия органов местного самоуправления в области землепользования и строительства охватываются также в Гражданском кодексе РФ. Гражданский кодекс РФ фиксирует процедуру отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием участка, на котором оно находится (ст. 239).

Изъятие недвижимого имущества, расположенного на изымаемом земельном участке происходит исключительных случаях, когда изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд невозможно без прекращения права собственности на здания, сооружения или другое недвижимое имущество, которое находятся на данном участке.

Глава 9 Лесного кодекса РФ отведена полномочиям органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области лесных отношений. В ст. 84 содержится список полномочий органов местного самоуправления в отношении лесных участков, которые находятся в муниципальной собственности.

К ним относятся: владение, пользование, распоряжение такими лесными участками; установление ставок платы за единицу объема древесины; разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, а также проведение муниципальной экспертизы проектов освоения лесов; установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади такого лесного участка в целях его аренды; осуществление муниципального лесного контроля в отношении таких лесных участков; организация осуществления мер пожарной безопасности в лесах.

Также органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в порядке, который установлен законодательством Российской Федерации.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере землепользования и строительства тесно связаны с жилищными правоотношениями, которые урегулированы в Жилищном кодексе РФ[81].

К полномочиям органов местного самоуправления в сфере жилищных правоотношений относятся: учет муниципального жилищного фонда; определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фондасогласование переустройства и перепланировки жилых помещений; признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для

проживания; принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения; осуществление муниципального жилищного контроля и иные (ст. 14).

Муниципальный жилищный контроль - это функционирование органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований, которые установлены в отношении муниципального жилищного фонда федеральными законами и законами субъектов РФ в области жилищных отношений, а также муниципальными правовыми актами.

Бюджетные и налоговые правоотношения при реализации полномочий органами местного самоуправления содержатся в Бюджетном кодексе РФ[82] и Налоговом кодексе РФ[83].

Проблемы перевода земельных участков, изменения их категории или вида разрешенного использования, полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды, проведении экологической экспертизы закреплены в специальных отраслевых нормативных правовых актах[84].

Ключевые принципы реализации деятельности, методы построения взаимоотношений между различными ветвями власти, права и обязанности органов местного самоуправления, вывление объема и круга полномочий органов местного самоуправления фиксированы в решениях Конституционного Суда РФ.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П[85] закреплено, что территориальные органы государственной власти действуют исключительно в области своей компетенции, не имеют возможность ущемлять самостоятельность местного самоуправления, его органов и вмешиваться в область их компетенции.

В данном Постановлении Конституционный Суд РФ косвенно коснулся вопроса определения правовой основы территориальной организации местного самоуправления, указав, что городские и сельские муниципальные образования как таковые предназначены для решения вопросов местного значения, а не вопросов, которые решаются с помощью государственной власти.

Н.В. Витрук утверждает, что полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в рамках административно - территориальных единиц и муниципальных образований происходят от воли народа, а не от воли населения указанных территориальных образований выраженной и закрепленной в Конституции и законе.

Граждане различных территориальных образований не могут устранять местное самоуправление на этих территориях, равно как не могут противодействовать созданию и функционированию органов государственной власти на указанных территориях вопреки воле народа, выраженной в законе. Источником создания и преобразования местного самоуправления является Конституция и закон, а не соглашение и воля населения, имеет право только участвовать в функционировании местного самоуправления.

Таким образом, источником наделения компетенцией какого-либо органа предстает нормативное законодательное закрепление статуса в общей системе органов власти.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 № 3-П[86] со ссылкой на Постановление от 24.01.1997 № 1-П Конституционный Суд уточнил что, органы местного самоуправления в лице местных администраций осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность по решению вопросов местного значения, отнесенных Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах…» к компетенции местного самоуправления. Однако создание государственных органов исполнительной власти для решения таких вопросов противоречит ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132 Конституции РФ.

Таким образом, исключается вторжение в законную деятельность органов местного самоуправления. Но, вместе с тем, это дает возможность взаимодействия на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти в целях решения общих задач, естественно связанных с проблемами местного значения, в интересах всего населения муниципального образования.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 29.03.2011 № 2-П[87]

местное самоуправление признано территориальной самоорганизацией населения, призванной обеспечивать самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения.

Муниципальная власть по своей сути является властью самого местного сообщества, а субъектом права на автономное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования[88].

Это определяет обязанности по решению задач обеспечения жизнедеятельности населения конкретного муниципального образования, надлежащее исполнение которых представляется в качестве императива демократического правового государства в области реализации муниципальной публичной власти.

Определением Конституционного Суда РФ от 01.10.1998 № 168-О[89] выявлено, что одно и то же лицо не может совмещать властную деятельность в области государственного и муниципального управления и предпринимательскую деятельность, которая направлена на регулярное получение прибыли. Таким образом, если осуществлять предпринимательскую деятельность органами местного самоуправления при осуществлении своих полномочий, то она должна иметь публично-правовое значение, иначе данное занятие будет незаконной.

Анализ решений Конституционного Суда РФ по проблемам местного самоуправления дает возможность прийти к следующему выводу, что такие решения дополняют законодательное закрепление полномочий органов местного самоуправления и принципов их функционирования.

Принципами, которые закреплены в решениях Конституционного Суда РФ предстают в следующем перечне: принцип самостоятельности органов местного самоуправления; принцип неотчуждаемости полномочий органов местного самоуправления; принцип невмешательства в функционировании местного самоуправления органов государственной власти; принцип установления компетенции органов местного самоуправления исключительно посредством их законодательного закрепления; принцип взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления и др.

Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в области землепользования и строительства характеризуется межотраслевым разнообразием. В области землепользования и строительства компетенцией имеют в распоряжении органы местного самоуправления и органы государственной власти. В результате, в процессе правотворческой деятельности недостаточно учитывается структура законодательства как целостной системы.

Итогом такого рода деятельности является отсутствие сопряженности и согласования между пограничными отраслями, в общем, и отдельными институтами одной отрасли в частности. Отсутствие единой терминологии в нормативных правовых актах влечёт к правовым коллизиям в правоприменительной практике.

Закрепление принципов местного самоуправления не только в законодательных актах, но и в решениях Конституционного Суда РФ является свидетельством отсутствия должного законодательного функционирования данного института.