Співвідношення публічного адміністрування, виконавчої влади, державного регулювання й адміністративного права

Виконавча влада - це гілка державної влади, яка передбачає наявність особливих ланок державного апарату (органів державної влади загальної компетенції), які мають право безпосереднього адміністрування державою, виконання законів та інших нормативно-правових актів, прийнятих законодавчою владою. Тобто це здатність держави за допомогою адміністрування реалізовувати веління законодавчої влади. Але ототожнювати такі поняття, як " виконавча влада" і " публічне адміністрування" не можна, оскільки сама по собі " влада" і " реалізація влади" - явища не синонімічні, окрім того, йдеться про публічну владу та її виконавчу складову як частину державної влади. Поняття " публічне адміністрування" за сучасних умов слід розглядати як категорію, значно ширшу за поняття " виконавча влада" або " виконавча діяльність". Адже публічне адміністрування здійснюють усі державні органи - законодавчої, судової та виконавчої гілок влади, а також органи місцевого самоврядування. Хоч основна група відносин адміністрування складається саме у сфері виконавчої влади, проте не всі відносини за участю органів виконавчої влади можуть бути відносинами адміністрування, і не всі з них входять до складу предмета адміністративного права. Так, виконавчі органи здійснюють багато функцій, які не є відносинами адміністрування (інформаційна, благодійна, ідеологічна діяльність тощо). Однак адміністрування грунтується й на інших нормах галузей права, використовуючи їх потенціал впливу на суспільні відносини, а деякі відносини адміністрування взагалі не врегульовані нормами права або через недосконалість правового регулювання, або через творчий характер цих відносин.

Виконавча влада представлена в механізмі розподілу влади органами виконавчої влади. Публічне адміністрування здійснюється в межах цієї системи й дістає свій вияв у діяльності різних ланок державного апарату та органів місцевого самоврядування. Основне їх призначення - виконавча, розпорядча діяльність у межах, передбачених адміністративним правом, нормами, що утворюють адміністративне законодавство.

В. Авер'янов так розкриває співвідношення публічного адміністрування та виконавчої влади:

І. Сфера публічного адміністрування визначається тим, що воно здійснюється:

1) у межах діяльності органів виконавчої влади та діяльності органів місцевого самоврядування, а саме:

- під час реалізації їх повноважень щодо керованих об'єктів зовнішнього суспільного (економічного, соціального тощо) середовища;

- під час виконання місцевими державними адміністраціями повноважень органів місцевого самоврядування, делегованих відповідними місцевими радами, враховуючи, що самій виконавчій владі ці повноваження первісно не належать, а також під час виконання своїх повноважень органами місцевого самоврядування;

- у процесі керівництва вищестоящими органами роботою нижчестоящих;

- в ході керівництва роботою державних службовців всередині кожного органу (його апарату) виконавчої влади (останні 2 напрями належать до згадуваної раніше внутрішньо-організаційної сфери, а також стосуються діяльності службовців органів місцевого самоврядування;

2) поза межами діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а саме:

- всередині апаратів будь-яких інших (крім органів виконавчої влади) органів державної влади - під час керівництва роботою державних службовців (наприклад, в апараті парламенту, судів, органів прокуратури тощо, а також органів місцевого самоврядування;

- всередині державних підприємств, установ і організацій - під час керівництва адміністраціями роботою їх персоналу (перші 2 напрями стосуються згадуваного внутрішньо-організаційного адміністрування);

- з боку відповідних уповноважених державою суб'єктів у процесі адміністрування державних корпоративних прав;

- з боку різноманітних дорадчо-консультативних органів, утворюваних державними органами (наприклад, Президентом України), та органами місцевого самоврядування, в частині виконання наданих їм організаційно-розпорядчих повноважень щодо інших органів і посадових осіб.

II. Сфера виконавчої влади та місцевого самоврядування визначається тим, що:

1) поряд з тими напрямами реалізації виконавчої влади, котрі опосередковуються у вигляді, власне, державної діяльності (тобто публічного адміністрування), значне місце посідають ті напрями, в яких відсутні характерні ознаки поняття публічного адміністрування. Крім перелічених вище прикладів " неадміністративної частини" діяльності органів виконавчої влади, при оцінці будь-якого іншого напряму реалізації виконавчої влади також слід обов'язково виходити з його конкретного змісту, а точніше - зі змісту закріплених за цими органами функцій і повноважень - на предмет з'ясування їх адміністративної чи адміністративної у розумінні адміністрування спрямованості;

2) у випадках, коли здійснення виконавчої влади та самоврядування відбувається у формі, власне, адміністрування, слід врахувати, що у демократичній державі ця діяльність може здійснюватись не тільки виключно державними органами, а й переважно недержавними суб'єктами - адже повноваження виконавчої влади можуть бути делеговані державою:

а) по-перше, органам місцевого самоврядування;

б) по-друге, деяким іншим недержавним інституціям (наприклад, окремим громадським організаціям) тощо.

Попри активні наукові дослідження питання про співвідношення понять " публічне адміністрування" та " державне регулювання", воно і досі залишається дискусійним. Існує чимало теоретичних положень та тлумачень самих цих явищ в контексті загальних уявлень про форми та методи діяльності держави.

Так, на думку Л. Попова, неадміністрування є частиною регулювання, а навпаки - регулювання є частиною адміністрування, тобто його функцією. Суть регулювання полягає в упорядкуванні, налагодженні, в підляганні певному порядку, у забезпеченні правильної взаємодії, у створенні умов для нормальної роботи.

Водночас В. Авер'янов розглядає " державне регулювання" як ширше, ніж " публічне адміністрування" поняття, оскільки перше охоплює ширшу сферу організаційності діяльності держави. Публічне адміністрування, на його думку, слід розглядати як певний вид діяльності органів держави та органів місцевого самоврядування, яка має владний характер і передбачає, насамперед, організуючий і розпорядчий вплив на об'єкти адміністрування шляхом використання певних повноважень. У свою чергу державне регулювання застосовується не тільки в межах виконавчої влади і передбачає не тільки вплив на об'єкти адміністрування, а й вплив на суспільне середовище цих об'єктів.

Ретельний аналіз обох понять дає підстави вважати більш обґрунтованим останній підхід до визначення співвідношення публічного адміністрування і державного регулювання.

Вищезазначені поняття мають спільні та відмінні риси. Подібність державного регулювання та публічного адміністрування полягає у тому, що вони спрямовані на досягнення єдиної мети адміністрування: упорядкування соціальних об'єктів та соціальних процесів, переведення їх з одного стану в інший. Відмінність же полягає у використанні специфічних методів впливу. Не слід забувати, що публічне адміністрування здійснюється суб'єктами публічної влади, до кола яких входять не тільки органи державної влади, окрім того, воно спрямоване на задоволення публічних інтересів. За суб'єктним складом публічне адміністрування є набагато ширшим за державне регулювання.

Більшість сучасних вітчизняних вчених-адміністративістів віддають перевагу терміну " публічна адміністрація", який акумулює у собі 2 складові - " публічна" (спільна, доступна для всіх, яка слугує всім, поєднує у собі державну (національну) та самоврядну (територіальну), та " адміністрація" (слугує для..., із вказівкою на підпорядкованість політичній владі та служіння публічним інтересам як головне завдання в діяльності) - й адекватно відтворює реальний зміст і суть виконавчої організуючо-сервісної діяльності публічної влади. " Публічна адміністрація" - термін складний, об'єктивний, включає 2 складові - організаційну (інституційну) як вказівку на суб'єктний склад, і процедурну, саме тому є доцільним для визначення процедурних аспектів діяльності органів (суб'єктів) публічної адміністрації використовувати уточнюючий термін " діяльність публічної адміністрації" або " публічне адміністрування".

Діяльність публічної адміністрації (публічне адміністрування) - це сукупність організаційних дій, діяльності та заходів, які виконуються різними суб'єктами та інституціями на основі закону та у межах, визначених законами, для досягнення публічного інтересу.

Діяльність публічної адміністрації, як і будь-яка інша діяльність, базується на відповідних фундаментальних засадах, які прийнято іменувати принципами: загальних (демократизм, законність, гласність, участь громадськості тощо) і спеціальних (галузевість, територіальність, функціональність). Заслуговують на увагу, враховуючи євроінтеграційні прагнення України, й принципи європейського адміністративного права, європейського адміністративного простору, зокрема принципи good administration (належної адміністрації), good governance (належного управління), які слугують орієнтирами державно-правових реформ для більшості країн світу. Саме у поєднанні цих принципів (вітчизняних й адаптованих сучасних європейських) і варто вести мову про оновлений перелік базових засад діяльності публічної адміністрації. Серед основних принципів діяльності публічної адміністрації варто виділити:

- законність;

- рівність (відсутність дискримінації);

- принцип пропорційності;

- принцип заборони зловживання владою;

- принцип безсторонності (об'єктивності);

- принцип врахування та відповідності законним очікуванням;

- принцип інформування та консультування; принцип справедливості;

- принцип етичності;

- принцип використання простої, чіткої та зрозумілої мови;

- принцип повідомлення про отримання документів та зазначення уповноваженої особи;

- принцип обов'язкової передачі документів уповноваженим органам (службам);

- право бути заслуханим та робити заяви;

- принцип розумного проміжку часу для прийняття рішень;

- обов'язок зазначати підстави адміністративних рішень;

- зазначення засобів захисту;

- принцип повідомлення про прийняте рішення;

- принцип захисту даних та поваги до приватної інформації;

- принцип дотримання вимог конфіденційності інформації під час виконання запитів;

- принцип забезпечення публічного доступу до документів;

- принцип належного документування;

- принцип юридичної визначеності та захисту порушених прав;

- право на оскарження адміністративних рішень;

- принцип доступності адміністративної влади та публічних послуг;

- електронного урядування та використання електронної пошти;

- принцип гнучкості у практичній роботі адміністративних органів; принцип ефективності; принцип прозорості адміністративних дій;

- доступ до інформації (право персонального доступу);

- право загального доступу до документів;

- право на письмові матеріали;

- принцип простоти (спрощення організації органів публічної влади, адміністративних процедур та вимог щодо оформлення документів);

- принцип діяти належним чином; принцип удосконалення внутрішніх правил органів публічної влади;

- принцип збереження та охорони державної власності; при і шип підготовки державних службовців;

- принцип виконання бюджетних вимог;

- принцип раціоналізації організації адміністрації.