Форми діяльності суб'єктів публічної адміністрації

Форма діяльності суб'єктів публічної адміністрації - зовнішньо виражена дія, волевиявлення суб'єкта публічної адміністрації (посадової особи), здійснене у рамках режиму законності та його компетенції для досягнення мети адміністрування - вираження у зовнішньому вигляді конкретних дій суб'єкта публічної адміністрації, які здійснюються у процесі їхньої діяльності й спрямовані на реалізацію функцій адміністрування. Виділяють 2 групи форм діяльності суб'єктів публічної адміністрації - правові і неправові.

Правові форми діяльності суб'єктів публічної адміністрації - форми діяльності, які безпосередньо викликають правові наслідки, пов'язані із встановленням або застосуванням норм права. Серед них виділяють:

1) видання правових актів адміністрування (адміністративна нормотворчість);

2) прийняття адміністративних актів;

3) укладення адміністративних договорів;

4) здійснення інших юридично значущих дій.

У сучасній правничій літературі пропонується й інший варіант поділу форм діяльності публічної адміністрації:

- за цілеспрямованістю: внутрішні (забезпечують відносини в межах системи публічної адміністрації); зовнішні (забезпечують відносини органів публічної адміністрації з іншими приватними особами);

- за способом вираження: письмові; усні; конклюдентні;

- за способом прийняття: акти (приймає в односторонньому порядку орган публічної адміністрації); договори (укладаються внаслідок двостороннього або багатостороннього узгодження волі органів публічної адміністрації та інших осіб); допоміжні (організаційні дії та матеріально-технічні операції).

До правових форм традиційно належать такі специфічні прояви реалізації функцій адміністрування, як прийняття адміністративних актів, правових актів адміністрування (публічна нормотворчість), участь суб'єктів публічної адміністрації в судах як позивачів або відповідачів, діяльність із забезпечення громадського порядку й громадської безпеки, застосування різних санкцій, заходів адміністративного примусу до правопорушників тощо.

Основною правовою формою діяльності суб'єктів публічної адміністрації є застосування норм права, за допомогою яких юридичні акти індивідуального характеру (адміністративні акти) сприяють застосуванню законів до конкретних обставин реального життя. Такі акти є персоніфікованими, юридично владними приписами, юридичними фактами, з якими пов'язують виникнення, зміну або припинення адміністративно-правових відносин.

Ознаки актів застосування адміністративно-правових норм:

а) індивідуальний характер;

б) юридична природа;

в) односторонній порядок видання;

г) є юридичним фактом.

Останнім часом набуває поширення адміністративно-договірна практика.

Адміністративний договір - визначена актами адміністративного права домовленість (правочин) сторін, одна з яких є носієм державно-владних повноважень щодо інших.

Ознаки адміністративного договору: виникнення у сфері публічної влади у зв'язку із реалізацією владних повноважень суб'єктом публічної адміністрації; обов'язкова участь суб'єкта публічної адміністрації (відокремленість); цільова спрямованість на задоволення публічних інтересів; організуючий характер; підставою виникнення є правозастосовний акт, прийнятий суб'єктом публічної адміністрації; підвищені вимоги щодо форми і змісту; процедурні питання укладення, зміни та припинення регламентуються нормами адміністративного права; відсутність можливості односторонньої відмови від виконання; вирішення спірних питань з приводу укладання, зміни, припинення та виконання адміністративних договорів належить до юрисдикції адміністративних судів; багатосторонній суб'єктний склад; власне згода; формальна рівність; обов'язковість виконання.

Традиційно виділяється декілька критеріїв для класифікації адміністративних договорів. Так, наприклад, за юридичним змістом адміністративні договори поділяються на нормативні, індивідуальні, змішані; за строком дії - безстрокові, строкові, тимчасові; за масштабом дії - загальнодержавні, місцеві, регіональні; за кількістю учасників - двосторонні та багатосторонні; за статусом суб'єктів - різностатусні, рівностатусні; за предметом дії (предметним критерієм) - про компетенцію (розмежування та делегування повноважень і предметів відання); у сфері управління державною власність (концесійні); які забезпечують державні потреби (на основі державного замовлення); контракти; фінансові та податкові (з питань податкових зобов'язань); тарифні (із профспілками); про взаємодію і співробітництво (між галузевими суб'єктами публічної адміністрації); інвестиційні; про надання деяких послуг приватним особам (комунальних послуг, перевезення у громадському транспорті); за змістовним аспектом функцій публічної адміністрації: планові, прогностичні, організаційно-методичні, кадрові, фінансові, контрольні, облікові тощо; за зовнішнім оформленням, за спрямованістю правових зв'язків і за процедурою прийняття.

В сучасній адміністративно-правовій науці виділяють численні авторські варіанти класифікації адміністративних договорів, які пропонуються вченими-адміністративістами. Так, наприклад, Р. Мельник пропонує виокремлювати:

а) координаційні (коли договір укладається за участю 2 не підпорядкованих один одному органів публічної адміністрації);

б) субординаційні (коли договір укладається між підпорядкованими один одному органами публічної адміністрації або між органом публічної адміністрації та приватною особою);

в) договори про зобов'язання (коли один або кожен із суб'єктів договірних відносин зобов'язується виконувати певні дії);

г) мирові угоди (передбачають усунення непорозумінь у питаннях правового статусу відповідних суб'єктів або у питаннях, пов'язаних з виконанням певних зобов'язань);

д) " договори обміну" (приватна особа бере на себе зобов'язання надати певну послугу в обмін на іншу послугу з боку органу публічної адміністрації).

Вони є адміністративними договорами за умови: коли послуга, що надається приватною особою органу публічної адміністрації, слугує досягненню конкретної мети, пов'язана з виконанням публічного завдання, є співрозмірною, перебуває у предметному взаємозв'язку з послугою, яка надається органом публічної адміністрації. Запропонована класифікація адміністративних договорів надана Р. Мельником з урахуванням положень німецької адміністративно-правової доктрини.

До інших юридично значущих дій можна віднести:

- реєстрація актів цивільного стану;

- відповіді на скарги, заяви громадян;

- виконання загальнообов'язкових правил тощо.

Неправові форми діяльності суб'єктів публічної адміністрації - форми діяльності, безпосередньо не пов'язані із правовими наслідками.

До неправових форм діяльності належать:

1) організаційні дії (проведення нарад, зборів, обговорень, перевірок, розробка прогнозів, програм, здійснення бухгалтерського, статистичного, податкового обліку, проведення прес-конференцій тощо);

2) матеріально-технічні операції (діловодство, складання довідок, звітів, видання юридичних актів тощо).

Правові та неправові форми доповнюють одна одну в процесі реалізації функцій діяльності суб'єктів публічної адміністрації.

В юридичній науці прийнято додатково виділяти структурні та процесуальні форми.

Структурна форма передбачає здійснення дій, спрямованих на створення, вдосконалення організаційної структури суб'єктів публічної адміністрації, оскільки категорія " структура" відображає побудову та внутрішню форму системи.

Наступною формою діяльності слід вважати процесуальну. Наявність зазначеної форми діяльності обумовлюється тим, що в діяльності чільне місце займає відповідний процес, який складається з певних стадій, що має циклічний характер та кінцевим результатом якого є прийняття остаточного рішення. Процесуальна форма також повинна належати до форм діяльності суб'єкта публічної адміністрації, оскільки процес діяльності супроводжує діяльність кожного органу, підрозділу, служби тощо.

Окрім того, за змістом та ознаками норм, що застосовуються компетентними органами і посадовими особами, та безпосередньо за цілями правозастосовну діяльність поділяють на 2 форми: регулятивну та правоохоронну.

За допомогою регулятивної форми правозастосовної діяльності вирішуються індивідуальні конкретні справи та питання організаційного, господарського, соціально-культурного, оборонного, внутрішнього та зовнішньополітичного характеру, реалізуються права та законні інтереси громадян, державних органів, підприємств, установ та організацій у сфері публічного адміністрування.

Правоохоронна діяльність спрямована на охорону врегульованих юридичними нормами управлінських відносин, їх недоторканність, та її суть, полягає, по-перше, у правозастосуванні з метою охорони права, а найбільш поширеною ситуацією є реалізація правових норм, яка полягає в практичному здійсненні уповноваженою юридичною чи фізичною особою певних правозначущих дій, або утриманні від вчинків, заборонених правовими нормами. По-друге, вона є різновидом правової виконавчо-розпорядчої діяльності відповідних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що виконує передусім охоронну, виховну та певною мірою регулятивну функцію.