Адміністративно-правове регулювання в сфері забезпечення обороноздатності країни

Традиційно до адміністративно-політичної сфери належать такі галузі, як оборона, безпека, охорона державного кордону; внутрішні справи, закордонні справи, митна справа та юстиція. Розглянемо особливості публічного адміністрування оборонної сфери та національної безпеки України, серед яких - більш виразне політичне спрямування, централізація адміністративної вертикалі та застосування владного, імперативного методу, широке застосування примусових заходів та використання спеціальних правових режимів.

Оборона - це система політичних, економічних, соціальних, воєнних, наукових, науково-технічних, інформаційних, правових, організаційних та інших заходів держави щодо підготовки до збройного захисту та її захист у разі збройної агресії або збройного конфлікту. Національна безпека - захищеність життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, за якої забезпечується сталий розвиток суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних загроз національним інтересам.

Правове регулювання організаційно-правових засад публічного адміністрування у сфері оборони та національної безпеки здійснюється на підставі численних нормативно-правових актів, зокрема Конституції, законів України " Про Збройні Сили України", " Про оборону України", законів України від 25 березня 1992 р. " Про військовий обов'язок і військову службу" (в редакції Закону від 4 квітня 2006 р.), від 5 березня 1998 р. " Про Раду національної безпеки і оборони України", від 4 листопада 1991 р. " Про державний кордон України", від 3 квітня 2003 р. " Про Державну прикордонну службу України", від 4 березня 1998 р. " Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб", законів " Про Службу безпеки України", " Про державну таємницю", статутів Збройних сил України, інших законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міжнародних договорів України, що регулюють відносини в оборонній сфері, тощо. Серед інших нормативних актів, які опосередковано регулюють відносини у цій сфері, також слід назвати закони " Про правовий режим надзвичайного стану", " Про зону надзвичайної екологічної ситуації", закони України від 27 лютого 1991 р. " Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи", від 28 лютого 1991 р. " Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (в редакції Закону від 19 грудня 1991 р.), від 14 січня 1998 р. " Про захист людини від впливу іонізуючого випромінювання", закони " Про аварійно-рятувальні служби", " Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру", закони України від 3 лютого 1993 р. " Про Цивільну оборону України", від 24 червня 2004 р. " Про правові засади цивільного захисту", Закон " Про державний матеріальний резерв", Воєнна доктрина України, затв. Указом Президента України від 15 червня 2004 р. № 648/2004, тощо.

Воєнна доктрина України має оборонний характер. Це означає, що Україна не вважає жодну державу своїм воєнним противником, але разом з тим вважатиме потенційним воєнним противником державу або групу держав, послідовна недружня політика яких загрожуватиме воєнній безпеці України.

У Воєнній доктрині визначено, що в умовах сучасної воєнно-політичної обстановки інтереси національної безпеки України зумовлюють істотне поглиблення відносин з НАТО і ЄС. Воєнна доктрина є основою для підготовки та прийняття воєнно-політичних і воєнно-стратегічних рішень, розроблення програм у воєнній сфері. Положення Воєнної доктрини обов'язкові для виконання всіма органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування у межах повноважень, передбачених Конституцією і законами України.

Формування і проведення воєнної політики України, законодавче регулювання питань сфери оборони здійснюється виключно Верховною Радою України. Відповідно до ст. 85 Конституції до повноважень Верховної Ради України належать: оголошення за поданням Президента України стану війни і укладення миру, схвалення рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України; затвердження загальної структури, чисельності, визначення функцій Збройних Сил України; схвалення рішення про надання військової допомоги іншим державам, про направлення підрозділів Збройних Сил України до іншої держави чи про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України; затвердження протягом 2 днів з моменту звернення Президента України указів про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобілізацію або про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації.

Виключно законами України визначаються організація Збройних Сил України, правовий режим воєнного стану та вирішуються інші питання у сфері оборони.

Підготовка держави до оборони в мирний час включає: прогнозування та оцінку воєнної небезпеки і воєнної загрози, здійснення заходів у зовнішньополітичній сфері, спрямованих на запобігання збройному конфлікту та відсіч збройній агресії; формування та реалізацію воєнної, воєнно-економічної, військово-технічної та військово-промислової політики держави; удосконалення структури, уточнення завдань і функцій Збройних Сил України та інших військових формувань, забезпечення необхідної чисельності їх особового складу, а також їх розвиток, підготовку та підтримання на належному рівні боєздатності, бойової та мобілізаційної готовності до оборони держави, планування їх застосування; розвиток військово-промислового комплексу, створення сприятливих умов для мобілізаційного розгортання галузей національної економіки з метою виробництва озброєння, військової техніки і майна в необхідних обсягах; підготовку національної економіки, території, органів державної влади, органів військового управління, органів місцевого самоврядування, а також населення до дій в особливий період; забезпечення розвитку воєнної науки, забезпечення відкритого та демократичного цивільного контролю у сфері оборони в порядку, визначеному законодавством, та дотримання вимог щодо збереження державної таємниці.

Організація оборони в Україні містить у собі проведення ряду заходів, визначених Конституцією, Законом " Про оборону України" та іншими нормативно-правовими актами, спрямованими на підготовку до збройного захисту і, власне, збройний захист України, цілісності і недоторканності її території. Виходячи з поняття оборони, ці заходи можна поділити на такі основні групи: політичні, військові, економічні, мобілізаційні, правові, соціальні.

Так, зокрема, політичні заходи, пов'язані з організацією оборони, включають: оголошення стану війни; введення воєнного стану; прогнозування й оцінку військової небезпеки і військової загрози; розробку основних напрямів військової політики і положень військової доктрини, ряд інших.

Військові заходи, пов'язані з організацією оборони, передбачають будівництво, підготовку і підтримку в необхідній готовності Збройних Сил України, інших військ, військових формувань і органів, планування їхнього застосування, а також їх застосування з метою оборони України; виробництво й удосконалення систем управління Збройними Силами України, іншими військами, військовими формуваннями й органами, озброєння і військової техніки, створення їхніх запасів, планування використання в інтересах оборони радіочастотного спектра.

Економічні заходи, пов'язані з організацією оборони, передбачають розвиток науки в інтересах оборони; фінансування витрат на оборону, а також контроль за витратою коштів, виділених на оборону, і діяльністю Збройних Сил України, інших військ, військових формувань і органів.

Мобілізаційні заходи, пов'язані з організацією оборони, містять у собі планування переведення органів державної влади, органів місцевого самоврядування й економіки країни на роботу в умовах воєнного часу; мобілізаційну підготовку органів державної влади, органів місцевого самоврядування й організацій незалежно від форм власності, транспорту, комунікацій і населення країни та інші.

Правові заходи в цій сфері пов'язані з розробкою і прийняттям законодавчих і інших нормативних правових актів у цій сфері, а соціальні - з матеріально-побутовим та грошовим забезпеченням службовців Збройних Сил України.

Відповідно до законодавства складовими частинами організації оборони в Україні є мобілізація, мобілізаційна підготовка, цивільна і територіальна оборона.

Під мобілізацією розуміється комплекс заходів щодо переведення економіки країни, органів державної влади, органів місцевого самоврядування й організацій на роботу в умовах воєнного часу, переведення Збройних Сил України, інших військ, військових формувань, органів і спеціальних формувань на організацію і стан воєнного часу. Мобілізація в Україні може бути загальною або частковою та проводиться відкрито чи приховано.

Під мобілізаційною підготовкою розуміється комплекс заходів, які здійснюються у мирний час з метою підготовки галузей економіки країни, органів державної влади, органів місцевого самоврядування й організацій, Збройних Сил України, інших військ, військових формувань, органів і створюваних на воєнний час спеціальних сил до забезпечення захисту держави від збройного нападу і задоволення потреб держави і населення у воєнний час.

Цивільна оборона організується з метою захисту населення й організацій від небезпеки, що виникають при веденні воєнних дій або внаслідок цих дій.

Територіальна оборона організується з метою захисту населення, об'єктів і комунікацій на території України від дій супротивника, диверсійних або терористичних актів, а також ведення і підтримки режимів надзвичайного і воєнного часу.

Систему органів публічного адміністрування у сфері забезпечення обороноздатності країни складають:

- Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України;

- Міністерство оборони України;

- Генеральний штаб Збройних Сил України;

- Військові комісаріати.

Виключно закони України визначають організацію Збройних Сил України, правовий режим воєнного стану й розв'язують інші питання в сфері оборони.

Важливі функції публічного адміністрування у сфері оборони покладені на Президента України - гаранта державного суверенітету та територіальної цілісності держави. Президент: є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України, призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки і оборони держави; затверджує військово-адміністративний поділ території України; очолює Раду національної безпеки і оборони України; формує її персональний склад відповідно до Конституції; вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та приймає рішення про використання Збройних Сил України у разі збройної агресії проти України, про загальну оборону або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні чи окремих її місцевостях у разі загрози та небезпеки державній незалежності України тощо. В Адміністрації Президента України відповідні питання координуються, окрім Голови, заступників, Радником Президента України - Керівником Головного управління з питань діяльності правоохоронних органів, Радником Президента України - Керівником Головного управління з питань міжнародних відносин, а також Головним управлінням з питань безпекової та оборонної політики.

Кабінет Міністрів України здійснює необхідні заходи щодо забезпечення оборони та національної безпеки України, а саме: забезпечує в межах своєї компетенції державний суверенітет України, виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України щодо фінансування заходів у сфері оборони у визначених розмірах; організовує розроблення та виконання державних програм розвитку Збройних Сил України, інших військових формувань та розвитку озброєння і військової техніки; здійснює передбачені законодавством заходи щодо формування, розміщення, фінансування та виконання державного оборонного замовлення на поставку (закупівлю) продукції для потреб Збройних Сил України; встановлює порядок надання Збройним Силам України, іншим військовим формуванням у користування державного майна; здійснює загальнодержавні заходи щодо забезпечення живучості об'єктів національної економіки та державного управління у воєнний час; здійснює заходи, пов'язані з підготовкою та проведенням призову громадян України на строкову військову службу, згідно із законодавством здійснює заходи з мобілізаційної підготовки та мобілізації, створення державного матеріального резерву, резервного фонду грошових коштів, інших резервів для забезпечення потреб оборони держави; організовує підготовку населення і території держави до оборони; вирішує питання щодо врегулювання діяльності місцевих органів військового управління (військових комісаріатів), допризовної та призовної підготовки, підготовки призовників з військово-технічних спеціальностей, ведення військового обліку військовозобов'язаних і призовників; забезпечує здійснення передбачених законодавством заходів щодо цивільної оборони та виконує ряд інших важливих повноважень.

Безпосереднє управління Збройними Силами здійснює Міністерство оборони України (Міноборони), функції та завдання якого визначаються окремими законами та Положенням, затвердженим Указом Президента України від 6 квітня 2011 р. № 406/2011.

Як центральний орган виконавчої влади Міноборони забезпечує проведення у життя державної політики з питань національної безпеки у воєнній сфері, сфері оборони і військового будівництва.

Основними завданнями Міноборони України є:

- формування і реалізація державної політики з питань національної безпеки у воєнній сфері, сфері оборони і військового будівництва, у галузі оборонного планування, військової освіти та науки;

- здійснення військово-політичного та адміністративного керівництва Збройними Силами;

- забезпечення формування військово-технічної політики у сфері оборони;

- формування військової кадрової політики. Міноборони виконує різноманітні функції: здійснює аналіз воєнно-політичної обстановки та визначає рівень воєнної загрози національній безпеці України; здійснює планування та реалізовує заходи протидії і нейтралізації загроз національним інтересам України у воєнній сфері; проводить розвідувальну та інформаційно-аналітичну діяльність в інтересах національної безпеки та оборони держави; здійснює забезпечення мобілізації та демобілізації в Збройних Силах та інших військових формуваннях; організовує планування, методологічне, методичне, наукове, фінансове та матеріально-технічне забезпечення заходів мобілізаційної підготовки та мобілізації у Збройних Силах; розробляє Воєнну доктрину України та пропозиції до Стратегії національної безпеки України; перевіряє стан всебічного забезпечення, бойової та мобілізаційної готовності в Збройних Силах; контролює стан мобілізаційної готовності та підготовку підприємств, установ і організацій до виконання мобілізаційних завдань (замовлень) для задоволення потреб Збройних Сил, інших військових формувань; забезпечує життєдіяльність Збройних Сил, їх функціонування, бойову та мобілізаційну готовність, боєздатність, підготовку до виконання покладених на них завдань, застосування, комплектування особовим складом та його підготовку, постачання озброєння та військової техніки, підтримання справності, технічної придатності та модернізації зазначеного озброєння і техніки, матеріальних, фінансових, інших ресурсів та майна згідно з потребами, визначеними Генеральним штабом Збройних Сил в межах коштів, передбачених державним бюджетом України, і здійснює контроль за їх ефективним використанням, організовує виконання робіт і надання послуг в інтересах Збройних Сил; організовує отримання міжнародної технічної допомоги у воєнній сфері, здійснює контроль за виконанням відповідних програм (проектів); здійснює в межах компетенції міжнародне співробітництво за воєнно-політичним, військово-технічним та іншими напрямами з відповідними органами іноземних держав і міжнародними організаціями, координує та контролює організацію і проведення військового співробітництва; організовує проведення державних та інших випробувань зразків озброєння та військової техніки; забезпечує прийняття на озброєння (постачання, експлуатацію) Збройних Сил озброєння, військової та спеціальної техніки; присвоює в установленому порядку військові звання та вносить Президентові України подання про присвоєння військових звань особам вищого офіцерського складу Збройних Сил тощо.

Міністр оборони видає накази та директиви, організує і контролює їх виконання, а накази і директиви з питань будівництва та розвитку Збройних Сил України, їх бойової і мобілізаційної готовності, оперативної та бойової підготовки, організаційних заходів та інспектування військ - спільно з начальником Генерального штабу Збройних Сил України.

Генеральний штаб Збройних Сил України є головним військовим органом з планування оборони держави, адміністрування Збройних Сил України, координації та контролю за виконанням завдань у сфері оборони іншими утвореними відповідно до законів України військовими формуваннями, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, правоохоронними органами, Державною спеціальною службою транспорту і Державною службою спеціального зв'язку та захисту інформації України. Повноваження Генерального штабу Збройних Сил України визначені Положенням, затвердженим Указом Президента України від 6 квітня 2011 р. № 406/2011.

Основними завданнями Генерального штабу є:

- участь у формуванні та реалізації державної політики у сфері оборони, стратегії воєнної безпеки;

- стратегічне планування застосування Збройних Сил, інших військових формувань, правоохоронних органів, Держспецтрансслужби і Держспецзв'язку, координація їх підготовки до виконання завдань у сфері оборони, організація стратегічного розгортання Збройних Сил, інших військових формувань, організація територіальної оборони та оперативного обладнання території держави;

- безпосереднє військове керівництво Збройними Силами;

- організація і контроль за здійсненням заходів, спрямованих на підтримання військ (сил) Збройних Сил та інших військових формувань і правоохоронних органів, Держспецтрансслужби і Держспецзв'язку у постійній бойовій та мобілізаційній готовності.

Генеральний штаб Збройних Сил України відповідно до покладених на нього завдань виконує наступні функції: здійснює аналіз та прогноз тенденцій розвитку засобів збройної боротьби, форм і способів її ведення, оцінює обстановку в районах імовірних дій Збройних Сил в інтересах ефективного планування оборони держави та застосування Збройних Сил; проводить розвідувальну та інформаційно-аналітичну діяльність в інтересах підтримання у готовності і бойового застосування Збройних Сил; здійснює стратегічне планування застосування Збройних Сил, інших військових формувань, правоохоронних органів, Держспецтрансслужби і Держспецзв'язку для оборони держави; організовує захист від терористичних посягань об'єктів Збройних Сил, озброєння, військової техніки, матеріально-технічних засобів, що знаходяться у військових частинах або зберігаються у визначених місцях, підготовку і застосування військ (сил) Збройних Сил у разі вчинення терористичного акту в повітряному просторі чи територіальних водах України, бере участь у проведенні антитерористичних операцій на військових об'єктах та в разі виникнення терористичних загроз безпеці держави із-за меж України; здійснює планування територіальної оборони України, організовує і проводить заходи щодо підготовки органів військового управління та штабів територіальної оборони з питань територіальної оборони, здійснює координацію і контроль за підготовкою інших військових формувань та правоохоронних органів до виконання завдань територіальної оборони; здійснює контроль за станом бойової та мобілізаційної готовності, боєздатності органів військового управління, з'єднань, військових частин, установ і організацій Збройних Сил та інших військових формувань і правоохоронних органів, Держспецтрансслужби і Держспецзв'язку, призначених для підпорядкування органам військового управління в особливий період; розробляє план дислокації Збройних Сил; організовує призов громадян на строкову військову службу, навчальні (або перевірочні) та спеціальні збори, прийняття на військову службу за контрактом; організовує комплектування Збройних Сил, інших військових формувань та Держспецтрансслужби військовослужбовцями строкової служби; контролює стан допризовної підготовки та підготовки призовників за військово-технічними спеціальностями, здійснює методичне забезпечення цієї підготовки; здійснює контроль за виконанням заходів гарнізонної, вартової та внутрішньої служб у Збройних Силах; здійснює в межах компетенції міжнародне військове співробітництво із збройними силами інших держав, бере участь у міжнародному співробітництві, забезпечує підготовку і участь миротворчих контингентів та персоналу Збройних Сил у міжнародних миротворчих операціях тощо.

До системи публічного адміністрування у сфері оборони на місцевому рівні входять військові комісаріати, які створюються в Автономній Республіці Крим, областях, містах і районах, районах у містах. Керують їх роботою військові комісари, які є організаторами військової роботи в області, місті, районі. Військові комісаріати утворюються та ліквідуються наказами Міністра оборони і військовими органами, які входять до єдиної системи військових органів Міноборони. Загальне керівництво військовими комісаріатами і контроль за їх діяльністю здійснює командування сухопутних військ через штаби оперативних командувань, територіальних управлінь, яке узгоджує основні питання діяльності військових комісаріатів з Генеральним штабом. Військові комісаріати ведуть мобілізаційну, облікову та призовну роботу, виконують інші завдання, покладені на них відповідно до законодавства.

У здійсненні державного контролю у сфері оборони з боку окремих органів держави особливе місце належить Раді національної безпеки і оборони України, яка відповідно до Закону " Про Раду національної безпеки і оборони України" виконує наступні завдання:

1) розробляє та розглядає на своїх засіданнях питання, які відповідно до Конституції та законів України, Воєнної доктрини України належать до сфери національної безпеки і оборони, та подає пропозиції Президентові України з визначених законом питань щодо національної безпеки та оборони країни;

2) здійснює поточний контроль за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони, подає Президентові України відповідні висновки та пропозиції;

3) залучає до аналізу інформації посадових осіб та фахівців органів виконавчої влади, державних установ, наукових закладів, підприємств та організацій усіх форм власності;

4) ініціює розроблення нормативних актів та документів з питань національної безпеки і оборони, узагальнює практику їх застосування та результати перевірок їх виконання;

5) координує і контролює переведення центральних і місцевих органів виконавчої влади, а також економіки країни на роботу в умовах воєнного чи надзвичайного стану;

6) координує і контролює діяльність органів місцевого самоврядування в межах наданих повноважень під час введення воєнного чи надзвичайного стану;

7) координує та контролює діяльність органів виконавчої влади з відбиття збройної агресії, організації захисту населення та забезпечення його життєдіяльності, охорони життя, здоров'я, конституційних прав, свобод і законних інтересів громадян, підтримання громадського порядку в умовах воєнного та надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.

Головою Ради національної безпеки і оборони України є Президент України, також до її складу за посадою входять: Прем'єр-міністр України, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України. Членами Ради національної безпеки і оборони України можуть бути керівники інших центральних органів виконавчої влади. Членами Ради національної безпеки і оборони України можуть бути керівники інших центральних органів виконавчої влади.

Правові засади організації та діяльності Ради національної безпеки і оборони України, її склад, структуру, компетенцію і функції визначено у Законі " Про Раду національної безпеки і оборони України".

До компетенції Ради національної безпеки і оборони України належить:

1) розробка та розгляд на своїх засіданнях питань, які відповідно до Конституції та законів України, Концепції (основ державної політики) національної безпеки України, затв. постановою Верховної Ради України від 16 січня 1997 р. № 3/97-ВР, Воєнної доктрини України належать до сфери національної безпеки і оборони, та подання пропозиції Президентові України щодо: визначення стратегічних національних інтересів України, концептуальних підходів та напрямів забезпечення національної безпеки і оборони у політичній, економічній, соціальній, воєнній, науково-технологічній, екологічній, інформаційній та інших сферах; проектів державних програм, доктрин, законів України, указів Президента України, директив Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України, міжнародних договорів, інших нормативних актів та документів з питань національної безпеки і оборони; удосконалення системи забезпечення національної безпеки та організації оборони, утворення, реорганізації та ліквідації органів виконавчої влади у цій сфері; проекту Закону України про державний бюджет України по статтях, пов'язаних із забезпеченням національної безпеки і оборони України; матеріального, фінансового, кадрового, організаційного та іншого забезпечення виконання заходів з питань національної безпеки і оборони; заходів політичного, економічного, соціального, воєнного, науково-технологічного, екологічного, інформаційного та іншого характеру відповідно до масштабу потенційних та реальних загроз національним інтересам України; доручень, пов'язаних з вивченням конкретних питань та здійсненням відповідних досліджень у сфері національної безпеки і оборони, органам виконавчої влади та науковим закладам України; залучення контрольних, інспекційних та наглядових органів, що функціонують у системі виконавчої влади, до здійснення контролю за своєчасністю та якістю виконання прийнятих Радою національної безпеки і оборони України рішень, введених в дію указами Президента України; забезпечення і контролю надходження та опрацювання необхідної інформації, її збереження, конфіденційності та використання в інтересах національної безпеки України, аналізу на її основі стану і тенденції розвитку подій, що відбуваються в Україні і в світі, визначення потенційних та реальних загроз національним інтересам

України; питань оголошення стану війни, загальної або часткової мобілізації, введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях, оголошення в разі потреби окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації;

2) здійснення поточного контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони, подання Президентові України відповідних висновків та пропозицій;

3) залучення до аналізу інформації посадових осіб та фахівців органів виконавчої влади, державних установ, наукових закладів, підприємств та організацій усіх форм власності;

4) ініціювання розроблення нормативних актів та документів з питань національної безпеки і оборони, узагальнення практики їх застосування та результатів перевірок їх виконання;

5) координація і контроль переведення центральних і місцевих органів виконавчої влади, а також економіки країни на роботу в умовах воєнного чи надзвичайного стану;

6) координація і контроль діяльності органів місцевого самоврядування в межах наданих повноважень під час введення воєнного чи надзвичайного стану;

7) координація та контроль діяльності органів виконавчої влади з відбиття збройної агресії, організації захисту населення та забезпечення його життєдіяльності, охорони життя, здоров'я, конституційних прав, свобод і законних інтересів громадян, підтримання громадського порядку в умовах воєнного та надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.