Коммунальная собственность: состав, порядок образования, управление коммунальной собственностью, коммунальные предприятия, приватизация коммунальной собственности.

На отношения, связанные с формированием, управлением и распоряжением коммунальной собственностью распространяются нормы гражданского законодательства. Согласно пункту 1 ст. 215 Гражданского Кодекса Республики Беларусь «Государственная собственность выступает в виде республиканской собственности (собственность Республики Беларусь) и коммунальной собственности (собственность административно-территориальных единиц)» [4, п. 1 ст. 215]. Это положение можно трактовать следующим образом. Коммунальная собственность не является самостоятельной формой собственности, она тесно интегрирована с республиканской формой государственной собственности и четко не отграничивается от нее.

Коммунальную собственность в Республике Беларусь в настоящее время следует признать одним из видов децентрализованной государственной собственности. Особенность коммунальной собственности как государственной состоит в том, что она ограничена территорией соответствующей административно- территориальной единицы – областью, городом, районом, поселком, сельсоветом. Управление ею осуществляют местные органы исполнительной власти, созданные в этих административно-территориальных единицах, которые являются одними из органов государственной власти. Таким образом, государство, в лице органов местной исполнительной власти, фактически осуществляет управление ею. Поэтому, следует признать, что одним из субъектов права коммунальной собственности является также и государство в лице местных органов управления.

Кроме того, по законодательству Республики Беларусь коммунальной собственностью в административно-территориальных единицах управляют и распоряжаются и местные Советы депутатов. Они своими решениями определяют порядок управления и распоряжения коммунальной собственностью. В итоге коммунальной собственностью управляют и распоряжаются два самостоятельных и независимых друг от друга субъекта – местные Советы депутатов и местные исполнительные и распорядительные органы. Уже это обстоятельство свидетельствует о неэффективном управлении ею.

Местные Советы депутатов соответствующей административно-территориальной единицы и местные исполнительные и распорядительные органы обязаны использовать коммунальную собственность в первую очередь на удовлетворение общегосударственных интересов, а не местных сообществ. Следует также отметить, что из нового Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» не ясно, могут ли органы местного управления и самоуправления решать общегосударственные вопросы? Если да, то как это должно происходить?

Вместе с тем, белорусским законодательством не установлено какое-либо целевое использование коммунальной собственности. Она может использоваться и для решения государственных вопросов и для решения вопросов местного значения. Не установлены в законодательстве, по сути дела, также и какие - то ни было ограничения по ее объектному составу. В собственности административно-территориальных единиц может находиться любое имущество, за исключением имущества, находящегося в собственности только государства.

Подтверждением наших выводов о том, что коммунальная собственность является государственной собственностью, служит также и сноска к Указу Президента Республики Беларусь № 575 от 14 сентября 2006 г. «О порядке распоряжения государственным имуществом». Так, в ней прописано: «Под государственным имуществом понимаются имущество, закрепленное за республиканскими и коммунальными юридическими лицами на праве оперативного управления, хозяйственного ведения, казна Республики Беларусь и административно-территориальных единиц, а также имущество, признаваемое государственным в соответствии с законодательством Республики Беларусь, в том числе государственных органов и иных государственных организаций, или международными договорами Республики Беларусь». Указ не подразделяет государственное имущество на имущество, относящееся к республиканской собственности и имущество, относящееся к коммунальной собственности.

В соответствии с Законом Республики Беларусь «О приватизации государственного имущества и преобразовании государственных унитарных предприятий в открытые акционерные общества» от 19 января 1993 г. N 2103-XII не подлежат разгосударствлению и приватизации предприятия (объединения), организации и виды имущества, отнесенные законом к перечню объектов, которые могут находиться только в собственности государства. Поэтому объекты, находящиеся только в собственности государства, могут быть отчуждены в собственность административно-территориальных единиц с согласия органов, осуществляющих управление государственной собственностью.

Так что же все-таки входит в состав имущества коммунальной собственности? Попробуем найти ответ в Гражданском кодексе Республики Беларусь. Так, согласно п. 3 ст. 215 ГК Республики Беларусь коммунальная собственность состоит из казны административно-территориальной единицы и имущества, закрепленного за коммунальными юридическими лицами в соответствии с актами законодательства. Средства местного бюджета и иное коммунальное имущество, не закрепленное за коммунальными юридическими лицами, составляют казну соответствующей административно-территориальной единицы [3, п. 3 ст. 215].

Не добавляет ясности о составе имущества коммунальной собственности и Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» от 4 января 2010 г. № 108-З. Так, согласно п. 1 ст. 55 Закона «Коммунальная собственность состоит из казны административно-территориальной единицы и имущества, закрепленного за коммунальными юридическими лицами в соответствии с актами законодательства. Средства местного бюджета и иное коммунальное имущество, не закрепленное за коммунальными юридическими лицами, составляют казну соответствующей административно-территориальной единицы». Из этого следует, что коммунальное имущество состоит из двух элементов: 1. Казны административно-территориальной единицы; 2. Имущества, закрепленного за коммунальными юридическими лицами. Полагаем, что такой общий перечень состава имущества коммунальной собственности, не может быть признан удовлетворительным.

В старом Законе Республики Беларусь от 20 февраля 1991 г. № 617 – XII в ст. 36 «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» более точно и подробно определялся состав коммунальной собственности. Так, коммунальная собственность состояла из казны административно-территориальной единицы и имущества, закрепленного за коммунальными юридическими лицами. Казну соответствующей административно-территориальной единицы составляют средства местного бюджета и иное коммунальное имущество, не закрепленное за коммунальными юридическими лицами.

В коммунальной собственности могли находиться имущество государственных органов соответствующей административно-территориальной единицы, средства местного бюджета, жилищный фонд и жилищно-коммунальное хозяйство подведомственной территории, а также промышленные, строительные, сельскохозяйственные предприятия, предприятия торговли, бытового обслуживания населения и транспорта, другие предприятия, организации, учреждения здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта, социальной защиты и иное имущество, необходимое для функционирования и развития соответствующей территории.

К коммунальной собственности относилось также имущество, передаваемое в коммунальную собственность безвозмездно Республикой Беларусь, иными собственниками, а также имущество, создаваемое или приобретаемое Советами, другими органами местного самоуправления, исполнительными комитетами и местными администрациями за счет принадлежащих им средств, в том числе и вне границ соответствующих административно-территориальных единиц.

Согласно Указу Президента Республики Беларусь от 09.11. 2010 г. № 581 «О приобретении объектов недвижимости для местных нужд» местные Советы депутатов, по их поручению соответствующие областные, городские, районные, поселковые и сельские исполнительные комитеты, местные администрации районов в городах ежегодно до 10 декабря формируют и утверждают на очередной год перечни находящихся на соответствующей территории объектов недвижимости следующих категорий - капитальные строения (здания, сооружения), изолированные помещения, незавершенные законсервированные капитальные строения независимо от их функционального назначения, которые могут быть использованы для местных нужд и в отношении которых в случае их продажи органами местного управления и самоуправления может быть реализовано преимущественное право на их приобретение за счет средств, запланированных в местном бюджете на эти цели. При прочих равных условиях это право принадлежит нижестоящему Совету (по его поручению - исполнительному комитету или местной администрации).

В старом и новом законодательстве Республики Беларусь не разграничивается перечень видов (объектов) коммунального имущества, которое может находиться в собственности области, района, города, района в городе, поселка, сельсовета. С правовой точки зрения область и сельсовет могут обладать одинаковым имуществом. Прямого запрета на это нет.

В этой связи представляется необходимым внести в законодательство Республики Беларусь изменения и дополнения: в Конституцию Республики Беларусь, определив в качестве основного субъекта права коммунальной собственности население соответствующей административно-территориальной единицы; в Законе Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» от 4 января 2010 г. № 108-З закрепить развернутое перечисление имущества, находящегося в коммунальной собственности, уточнить перечень вопросов местного значения, решаемыми соответствующим территориальным уровнем органов местного управления и самоуправления.

Согласно статье 216 ГК РБ. «Имущество, находящееся в государственной собственности, может закрепляться за государственными юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления».

Из вышеизложенного следует, что органы местного управления и самоуправления как государственные органы, не могут непосредственно заниматься хозяйственной деятельностью. Эту деятельность они могут осуществлять только через создаваемые ими коммерческие юридические лица, а также, в известной степени через некоммерческие организации.

Для раскрытия содержания данного вопроса необходимо, прежде всего, провести анализ конституционных положений, норм кодексов и законов Республики Беларусь, регулирующих в той или иной степени данные вопросы.

Согласно п. 1 ст. 124 ГК Республики Беларусь административно-территориальные единицы участвуют в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных с иными участниками этих отношений - физическими и юридическими лицами.

Согласно п. 2 и 3 ст. 125 ГК Республики Беларусь от имени административно-территориальных единиц могут своими действиями приобретать и осуществлять права и обязанности, указанные в пункте 1 настоящей статьи, органы местного управления и самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Согласно п. 3. В случаях и порядке, предусмотренных законодательством Республики Беларусь, от имени административно-территориальных единиц по их специальному поручению могут выступать иные государственные органы, а также юридические лица и граждане.

Хозяйственная деятельность местных органов управления и самоуправления осуществляется через созданные ими предприятия. Созданное коммунальное предприятие является самостоятельным юридическим лицом. В силу ряда причин, прежде всего, экономических, политических, предприятие коммунальные предприятия могут работать в убыток. Законодательство Республики Беларусь не содержит специального определения коммунального субъекта хозяйствования. Созданный коммунальный субъект хозяйствования не является полностью самостоятельным. Он создается по велению местных органов власти и своей хозяйственной деятельности должен руководствоваться их указаниями, хотя в определенной части, например, имеют организационную и юридическую самостоятельность.

В.К. Сидорчук дает следующее определение коммунального предприятия: «…выделенная из местного управления, организационно обособленная и структурно оформленная единица, имеющая целью долговременное выполнение определенных для нее публичных задач хозяйственно-коммерческого характера» [3, с. 211]. Получение прибыли не является главной целью коммунального предприятия. Главный для них критерий деятельности – это как можно более полное удовлетворение потребностей и нужд местного населения

Коммунальные предприятия и организации, как правило, выполняют те работы и оказывают те услуги, которые заранее являются убыточными и которые не выполняют коммерческие предприятия, но они нужны для населения. Например, сбор и вывоз мусора, водоснабжение. Коммунальные предприятия, по мере возможности, следует передавать в руки коммерческих организаций, посредством выдачи им как со стороны органов государства, так и со стороны местных органов власти, необходимых им для ведения коммунальной работы, различного рода льгот и преимуществ. Второй способ – передача в аренду коммерческим структурам предприятий коммунального хозяйства. Не исключается и проведение приватизации коммунальных предприятий. Так, В.К. Сидорчук отмечает: «Стимулом приватизации является привлечение внешнего собственника, способного смягчить проблему финансирования, одновременно давая шанс коммунальным предприятиям рационально хозяйствовать. Приватизация – не самоцель, а инструмент, призванный служить интересам населения как потребителя, и ее следует осуществлять в рамках специальных программ, предусматривающих повышение уровня услуг, эффективности работы, выполнение других муниципальных задач за счет приватизационных отчислений в казну, обновление организационной системы предприятий, трансфер в технологии, руководстве, маркетинге, использование современных технических, усиленную защиту окружающей среды. В процессе приватизации необходимо учитывать вопросы занятости, сохранения рабочих мест. Всего, начиная с 1991 г. в Республике Беларусь отчуждено 3397 объектов коммунальной собственности, в том числе за 2005 г. - 412» [3, с. 217]. Предприятия не отдаются в руки частников, а продаются с торгов. Их приобретает тот частник, который предложит наибольшую цену. С такими частниками заключаются договоры. Если частник по какой-либо причине прекратить деятельность, то местное самоуправление должно ее продолжить в какой-либо форме хозяйствования. Органы местного самоуправления не могут оставить население без какой-либо необходимой им услуги.

В.К. Сидорчук пишет: «Местные органы власти должны, сообразуясь с конкретными условиями, регулировать темпы и масштабы приватизации, определять стартовую цену и другие условия, осуществлять независимую экспертизу инвестиционных проектов, представляемых для участия в приватизации в рамках инвестиционных конкурсов, вводить дополнительные требования, препятствующие ликвидации приватизируемых предприятий и ведущие к захвату престижных земельных участков. Принцип социального государства обязывает субъектов публичных задач гарантировать предоставление жизненно необходимых услуг. Возможность приватизации может рассматриваться тогда, когда частные предприятия готовы предлагать их на гарантированном уровне (регулярно, бесперебойно, доступно, надлежащего качества)» [3, с. 218]. Он же далее: «Однако при любом раскладе местная власть не должна превращаться в форму бизнеса и включаться в стихийную конкуренцию с частным хозяйством». В странах с развитыми традициями самоуправления она может создавать или либо расширить предприятие при одновременном наличии трех условий: хозяйственная деятельность осуществляется в рамках публичных интересов, предприятие по объему и характеру работы отвечает потребностям местного сообщества, его цели не могут более качественно и экономично реализоваться иным субъектом хозяйствования [3, с. 219].

Чаще всего коммунальные предприятия создаются в форме унитарных предприятий. Согласно ст. 113 ГК Республики Беларусь унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия.

2. Имущество коммунального унитарного предприятия находится в собственности административно-территориальной единицы и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения.

3. Фирменное наименование унитарного предприятия должно содержать указание на форму собственности.

4. Органом унитарного предприятия является руководитель, который назначается собственником имущества либо уполномоченным собственником органом и ему подотчетен.

5. Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом.

Унитарное предприятие не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

6. Правовое положение унитарных предприятий определяется законодательством об унитарных предприятиях.