Тема 5.1. Туристско-рекреационные зоны Российской Федерации.

До недавних пор в российском законодательстве понятие «особые экономические зоны» идентифицировалось с понятием «свободные экономические зоны». Так, в ст. 23 ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», принятом в 1995 году, предусматривалось, что «особый режим хозяйственной, в том числе внешнеторговой, деятельности на территории свободных экономических зон устанавливается федеральным законом о свободных экономических зонах, другими федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации». В принятом в декабре 2003 года ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» даётся определение свободной экономической зоны, в точности повторяющее формулировку ст. 23 ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности». Согласно ст. 42 Закона 2003 г. «особый режим хозяйственной, в том числе внешнеторговой, деятельности на территориях свободных экономических зон, устанавливается федеральным законом о свободных экономических зонах».

В учебной и научной литературе понятие «свободная экономическая зона» трактовалось широко. По определению М.М. Богуславского, «под свободными экономическими зонами в международной практике понимаются обособленные территории государств, на которых для решения конкретных экономических и иных задач создаются особые благоприятные условия для деятельности иностранных предприятий».

Что же считать «особой экономической зоной» – режим деятельности или территорию? На практике этот вопрос приобретал важное значение, так как законодательные органы испытывали достаточно сильное давление субъектов государства, желающих иметь федеральные законы, касающиеся конкретных экономических территорий с особым режимом хозяйственной деятельности.

Вопрос о создании в России особых экономических зон поднимался давно. Согласно Программе экономического развития на среднесрочную перспективу на 2003 - 2005 годы, принятой распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2003 г. N 1163-р, предполагалось разработать правовые основы для создания в Российской Федерации «образований с особыми экономическими условиями функционирования (особых экономических зон)». Эта проблема неоднократно поднималась в печати.

Прежде всего необходимо было выяснить, являются ли свободные экономические зоны, используемые во внешнеэкономической деятельности, и «образования с особыми экономическими условиями функционирования» – особые экономические зоны одной и той же категорией или все-таки речь идет о двух различных правовых институтах, из которых один используется применительно к инвестиционной, а другой – к внешнеторговой деятельности. Таким образом, возникла необходимость законодательного закрепления понятия «особая экономическая зона».

Известный русский правовед П.И. Люблинский отмечал, что «законодательная терминология есть не только сумма названий; она есть отражение всей классификации законодательных понятий и путеводная нить для юридической конструкции». Поэтому определение должно иметь место только тогда, когда оно удовлетворяет определенным практическим потребностям.

22 июля 2005 года Президент подписал Федеральный закон за N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», где в ст. 2 дается понятие особой экономической зоны: «Особая экономическая зона – определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности». Таким образом, законодательно было закреплено понятие особой экономической зоны.

Названный Закон начал регулировать промышленно-производственные и технико-внедренческие особые экономические зоны, а туристско-рекреационное направление было предложено проработать дополнительно и внести в Закон в виде поправок.

В подготовке законопроекта об особых экономических зонах туристско-рекреационного типа в течение года приняли участие Министерство экономического развития, Федеральное агентство по туризму, вновь созданное Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами и представители регионов России. И вот 3 июня 2006 года Президент России подписал Федеральный закон N 76-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Закон ввел третий тип особых экономических зон – «туристско-рекреационные особые зоны». Новый Закон полностью опирается на принятый Закон об особых экономических зонах с учетом особенностей функционирования туристских зон. Неизменными остались общий порядок создания, механизм функционирования особых экономических зон и управления ими. Вновь принятый Закон определяет особенности создания и прекращения существования туристско-рекреационных особых экономических зон, а также условия осуществления предпринимательской деятельности на их территориях.

В соответствии с Законом особые экономические зоны создаются на 20 лет, что является большим стимулом для регионов страны. Ведь формирование туристско-рекреационных зон преследует разные цели. Прежде всего создание благоприятного инвестиционного климата, привлечение инвестиций в туристские, рекреационные и курортные центры России. Думается, это обеспечит им развитие в условиях рыночной экономики. Предполагается, что туристская отрасль страны сделает в своем развитии качественный рывок, а жители России и зарубежные гости получат возможность доступного и полноценного отдыха, лечения и оздоровления.

По мнению Ю. Барзыкина – заместителя председателя Комитета Государственной Думы Российской Федерации по экономической политике, предпринимательству и туризму, принятием закона наряду с экономической эффективностью, отчислениями в бюджет, развитием налогооблагаемой базы могут быть решены важнейшие социальные проблемы: создание дополнительных рабочих мест, оздоровление населения, повышение его профессионального и интеллектуального уровня. Ведь с туризмом в регионы приходят передовые технологии. Решается и политическая задача: Россия становится в ряд ведущих туристских держав, интегрируется в мировое сообщество. Такое явление, как туристско-рекреационные зоны, для России впервые и вовсе уникально, и поэтому здесь есть возможность привнести что-то свое, новое.

Однако с вводом особых экономических зон туристско-рекреационного типа появились и проблемы, которые требуют незамедлительного решения. Среди них, по мнению О. Марковой, заместителя руководителя Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами, вопрос подготовки и переподготовки кадров. Повышение качества услуг в сфере туризма невозможно без высококвалифицированного персонала – считают в Федеральном агентстве. По нашему мнению, проблемы могут усугубиться еще и быстрым ростом количества рабочих мест. Возможно, потребуется параллельная работа Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами с Министерством образования и науки в части пересмотра заказа на подготовку специалистов непосредственно для сферы туризма.

«При создании туристско-рекреационных зон мы не должны идти по пути Турции. Иначе прогадаем, - считает О. Маркова, - потому что в Российской Федерации уже сосредоточена масса рекреационных ресурсов по реабилитации населения, и их необходимо использовать, чтобы восстановить здоровье нации. Это одна из серьезных проблем, которые нужно решать при создании туристско-рекреационной зоны. Зона должна быть комплексной, локомотивной и стимулировать развитие уже существующих туристских зон».

Итак, что же это такое – туристско-рекреационная особая экономическая зона? Федеральный закон N 76-ФЗ не дает точного понятия, однако это понятие четко просматривается и его можно сформулировать из содержания отдельных норм (ст. 2 и ст. 4). По нашему мнению, туристско-рекреационная особая экономическая зона – это определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской туристско-рекреационной деятельности. Понятие же туристско-рекреационной деятельности дается в ч. 2.1 ст. 10 Закона, где говорится, что под туристско-рекреационной деятельностью понимается деятельность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей по строительству, реконструкции, эксплуатации объектов туристской индустрии, объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения, медицинской реабилитации и отдыха граждан, а также туристская деятельность и деятельность по разработке месторождений минеральных вод, лечебных грязей и других природных ресурсов, их добыче и использованию, в том числе деятельность по санаторно-курортному лечению и профилактике заболеваний, медицинской реабилитации, организации отдыха граждан, промышленному розливу минеральных вод.

Данное определение имеет сложное сочетание разных направлений, ранее не входивших в туристскую сферу, но оно полностью удовлетворяет определенным практическим потребностям, сложившимся на данном этапе развития экономики страны. Как видим, к туристско-рекреационной деятельности отнесена и санаторно-курортная сфера, и производственная сфера по разработке месторождений минеральных вод и лечебных грязей, строительство и эксплуатация объектов туристской индустрии. Это революционный шаг, так как курорты, таким образом, впервые введены в экономический блок и признаны экономической категорией. Отныне туристская индустрия и курорты с лечебницами становятся едиными по своей сути. У последних наряду с социальными функциями теперь появилась мощная экономическая функция.

Механизмы особого экономического регулирования в мировой практике существуют давно, их более полутора тысяч. А вот такое явление, как туристско-рекреационные зоны, распространено незначительно, а для России оно и вовсе уникально. Поэтому оно носит инновационный характер.

По оценкам ВТО, возможности России позволяют при соответствующем уровне развития туристской инфраструктуры принимать до 40 миллионов иностранных туристов в год. Как видим, возможности и перспективы существенны. Однако, как было замечено выше, существует ряд проблемных вопросов, без решения которых вряд ли можно все это осуществить в кратчайшие сроки. Одной из главных проблем является проблема профессиональной подготовки и переподготовки кадров для работы в особых экономических зонах туристско-рекреационного типа. На сегодня в этой сфере существует ряд противоречий между:

· научным представлением туристско-рекреационной деятельности в особой экономической зоне и отсутствием методологических оснований в теории и методике профессионального туристского образования, обеспечивающих системный подход к использованию рекреационных ресурсов в профессиональной подготовке специалистов соответствующего профиля;

· потребностью туристской индустрии и курортов с лечебницами, оказывающих услуги в рамках туристско-рекреационной деятельности, основанные на использовании региональных рекреационных ресурсов, и отсутствием специалистов, способных на высоком профессиональном уровне оказать такие услуги;

· определением туристско-рекреационных ресурсов как фактора развития специальностей и специализаций туристско-рекреационного профиля в системе непрерывного профессионального туристского образования и отсутствием специальных разделов теории и методики преподавания для организации учебного процесса по подготовке специалистов, осуществляющих туристско-рекреационную деятельность, в условиях образовательного учреждения;

· потребностью учебных заведений туристского профиля в изучении туристско-рекреационной деятельности в рамках нового Федерального закона и отсутствием дидактической модели изучения рекреационных ресурсов в системе непрерывного профессионального туристского образования, в том числе отсутствием соответствующих учебных программ, методических разработок и компонентов моделей рекреационных ресурсов нового типа.

Как видим, профессиональное туристское образование приобретает существенное значение в свете осуществления туристско-рекреационной деятельности в особых экономических зонах. Чтобы поднять всю инфраструктуру на территории отдельного субъекта Российской Федерации так, чтобы сделать особую экономическую зону доступной для массового туриста, в первую очередь необходимо обратить самое серьезное внимание на изучение туристско-рекреационных ресурсов данного региона.

Важно, по нашему мнению, на основе анализа регионального природно-рекреационного потенциала (в том числе возможности по разработке месторождений минеральных вод, лечебных грязей и других природных лечебных ресурсов, их добыче и использованию) и освоения туристских ресурсов конкретного субъекта России определить потребности: в необходимости надежной оценки регионального туристско-рекреационного потенциала и реально доступных ресурсов; разработке методов экономической оценки рекреационного туристского продукта; создании нормативной базы в сфере туристско-рекреационной деятельности в особой экономической зоне; разработке новых туристских маршрутов с вовлечением туристско-рекреационных ресурсов региона.

Следовательно, для осуществления данного направления туристско-рекреационной деятельности в особой экономической зоне в сфере активного вовлечения рекреационных ресурсов в туристский бизнес необходимы: разработка новых учебных дисциплин, предметом изучения которых явилась бы туристско-рекреационная деятельность в особой экономической зоне (деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по строительству, реконструкции, эксплуатации объектов туристской индустрии, объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения, медицинской реабилитации и отдыха граждан, а также туристская деятельность и деятельность по разработке месторождений минеральных вод, лечебных грязей и других природных лечебных ресурсов, их добыче и использованию, деятельность по санаторно-курортному лечению и профилактике заболеваний, медицинской реабилитации, организации отдыха граждан, промышленному розливу минеральных вод); разработка новых учебных специальностей и специализаций для сферы туристско-рекреационной деятельности; системная подготовка туристских кадров в области туристско-рекреационной деятельности; переподготовка и повышение квалификации работников туристской, лечебно-курортной, производственных отраслей с целью изучения туристско-рекреационной деятельности в рамках нового Закона, вводившего новый тип особой экономической зоны на территории Российской Федерации; повышение квалификации профессорско-преподавательского состава туристских вузов; создание системы профессиональной ориентации среди школьников.
Одновременно существенным началом образовательного процесса становится социальный заказ на подготовку специалистов для работы в туристско-рекреационной особой экономической зоне. Как известно, социальный заказ формируется на федеральном и региональном уровнях. В контексте рассматриваемых проблем остро встают вопросы формирования региональных программ развития туризма, подготовки специалистов сферы внутреннего туризма, основой которых являются туристско-рекреационные ресурсы. В социальном заказе должны отражаться потребности в подготовке, переподготовке и повышении квалификации специалистов для работы в туристско-рекреационных особых экономических зонах, требования к их уровню компетентности, модели специалиста.

Кроме того, для изучения туристско-рекреационных ресурсов необходимо определить условия, которые сформировали бы образовательную среду. К некоторым таким условиям, по нашему мнению, можно отнести: мотивационные, формирующие учебную мотивацию, постановку целей, задач обучения туристско-рекреационных ресурсов; национально-региональные, учитывающие особенности регионального развития, особенности региональных туристско-рекреационных ресурсов, возможности развития туризма в регионе; материально-технические, обеспечивающие педагогический процесс современными средствами обучения на всех его этапах; организационные, способствующие реализации образовательных программ на современном инновационном уровне, и другие, формирующие личность студента, целостность процесса и видов обучения.

И наконец, необходимо выявить и установить принципы формирования содержания профессионального туристского образования в сфере туристско-рекреационной деятельности.

Таким образом, туристско-рекреационные ресурсы должны становиться обязательным компонентом подготовки специалистов профессионального туристского образования, так как являются исходной составляющей туристского бизнеса. При этом необходимо отметить, что туристско-рекреационная деятельность достаточно многопланова и многофункциональна.

Следовательно, отсюда напрашивается вывод, что каждый вид деятельности должен выполнять специалист, имеющий определенные знания, умения и навыки. Вот почему в системе вузов туристского профиля (начального, среднего и высшего профессионального образования) должен быть создан ряд новых специальностей для работы в туристско-рекреационных особых экономических зонах, как того требует новый Федеральный закон.

Постановлениями Правительства Российской Федерации от 03.02.2007 №№ 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73 созданы:

· особая экономическая зона туристско-рекреационного типа на территориях муниципального образования «Майминский район» и муниципального образования «Чемальский район» Республики Алтай;

· особая экономическая зона туристско-рекреационного типа на территории муниципального образования «Прибайкальский район» Республики Бурятия;

· особая экономическая зона туристско-рекреационного типа на территории Алтайского района Алтайского края;

· особая экономическая зона туристско-рекреационного типа на территории Краснодарского края;

· особая экономическая зона туристско-рекреационного типа на территории Ставропольского края;

· особая экономическая зона туристско-рекреационного типа на территории Иркутского районного муниципального образования Иркутской области;

· особая экономическая зона туристско-рекреационного типа на территории Зеленоградского района Калининградской области.

Характеристика ОЭЗ туристско-рекреационного типа:

· Создаются на одном или нескольких участках территории, определяемых Правительством Российской Федерации. (часть вторая.1 введена Федеральным законом от 03.06.2006 N 76-ФЗ)

· Могут располагаться на территориях нескольких муниципальных образований.

· Туристско-рекреационных ОЭЗ могут включать в себя полностью территорию какого-либо административно-территориального образования.

· В туристско-рекреационных ОЭЗ допускается размещение объектов жилищного фонда.

· Оказание туристических и оздоровительных услуг.

На территории особой экономической зоны не допускается:

· разработка месторождений полезных ископаемых, их добыча, за исключением разработки месторождений минеральных вод, лечебных грязей и других природных лечебных ресурсов, их добычи, и металлургическое производство в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности; (п. 1 в ред. Федерального закона от 03.06.2006 N 76-ФЗ)

· переработка полезных ископаемых, за исключением промышленного розлива минеральных вод, иного использования природных лечебных ресурсов, и переработка лома цветных и черных металлов; (п. 2 в ред. Федерального закона от 03.06.2006 N 76-ФЗ)

· производство и переработка подакцизных товаров (за исключением легковых автомобилей и мотоциклов).

· Правительство Российской Федерации может определять иные виды деятельности, осуществление которых не допускается в особой экономической зоне. (часть шестая в ред. Федерального закона от 03.06.2006 N 76-ФЗ)

Под туристско-рекреационной деятельностью понимается:

· деятельность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей по строительству, реконструкции, эксплуатации объектов туристской индустрии, объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения, медицинской реабилитации и отдыха граждан;

· туристская деятельность и деятельность по разработке месторождений минеральных вод, лечебных грязей и других природных лечебных ресурсов, их добыче и использованию, в том числе деятельность по санаторно-курортному лечению и профилактике заболеваний, медицинской реабилитации, организации отдыха граждан, промышленному розливу минеральных вод.