Из публично-правовых отношений

Методические указания

При изучении указанной темы необходимо исходить из того общего положения, что проблема защиты против действий (бездействия) органов государства, в том числе законодательных (представительных) органов, органов исполнительной власти, конкретных должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, в результате которых нарушаются права и свободы, ущемляются интересы граждан и организаций, существует во всех странах. Механизмы решения этой проблемы различны, но в основном они связаны с судебной защитой. В этом отношении Российская Федерация не является исключением.

Необходимо привести содержание ч 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации, согласно которой решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Рассматривая дела по конкретным жалобам на действия (бездействие) и решения соответствующих органов и лиц по заявлениям о признании недействующими нормативных актов, суд одновременно выполняет контрольную функцию по отношению к органам иных ветвей власти. Это согласуется с принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, с их определенной связью, взаимным контролем и уравновешением.

Следует отметить, что судебная защита прав и свобод гражданина, человека, будучи наиболее эффективной и цивилизованной, до сравнительно недавнего времени была значительно ограничена.На примерах таких законодательных актов, как Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, принятых 23 октября 1980 г., Кодекс. РСФСР об административных правонарушениях от 20 июля 1984 г., Закон СССР от 30 июня 1987 г. «0 порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан», Закон СССР от 2 ноября 1989 г. «0 порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан», Закон РФ «06 обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г., Закон РФ «0 внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 15 ноябри 1995 г., Закон РФ «06 основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 г. целесообразно проследить, каким образом происходило расширение возможности судебной защиты прав и свобод граждан.

Далее следует перейти к изучению современного состояния законодательства, относящегося к регулированию судебной защиты прав против действий (бездействия) органов государства, в том числе законодательных, исполнительных, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Для этого необходимо уяснить, какова правовая природа судебных дел рассматриваемой категории. Прежде всего, обращает на себя внимание характер материально--правовых отношений, из которых возникает спор, требующий судебного разрешения. В любом случае эти отношения всегда будут публично-правовыми, т.е. такими отношениями, в основе регулирования которых лежат нормы отраслей публичного права (государственного, административного, финансового, налогового, избирательного, экологического, земельного). В этих отношениях их субъекты неравноправны относительно друг друга. С одной стороны, выступает орган государства, должностное лицо, государственный или муниципальный служащий, наделенные властными полномочиями, а с другой — гражданин, организация, которые такими полномочиями не. обладают и обязаны выполнять либо не нарушать предписания первых, касающихся их лично.

Однако такого рода предписания могут находиться в противоречии с законными правами и интересами граждан, организаций. На острие этого конфликта и возникает спор относительно правомерности решений и действий (бездействия), наделенной властными полномочиями стороны. Отсюда функция суда при рассмотрении такого рода дел заключается не в разрешении спора о праве, как в делах искового производства, а в осуществлении судебного контроля за законностью решений, действий (бездействия) властных структур. Только признан незаконность, недействительность этих решений и действий (бездействия), суд принимает меры к восстановлению нарушенных прав и свобод, в частности, возлагает на соответствующий орган государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего обязанность устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод. Причем способы защиты нарушенных прав и свобод обусловлены компетенцией обязанного лица, а также содержанием конкретных публичных правоотношений, и отличны от тех способов защиты права, которые предусмотрены гражданским законодательством (ст. 12 ГК РФ).

Особенности публичных правоотношений оказывают существенное влияние на специфику судопроизводства по делам, возникающим из этих правоотношений. Для выявления этой специфики целесообразно, прежде всего, проанализировать содержание гл. 23 ГГIК РФ, обратив внимание на те процедурные категории, которые не свойственны исковому производству либо действуют со значительным отличием. Прежде всего, это касается способа возбуждения дела; содержания заявления; лиц, участвующих в деле, их прав, обязанностей и ответственности за невыполнение этих обязанностей; особенности доказательственной деятельности со значительной активностью суда в этой деятельности; ограничения в реализации принципа диспозитивности — невозможность заключения мирового соглашения, особый контроль со стороны суда за отказом от заявления; отсутствия права лица, не участвующего в деле, на подачу заявления, если уже имеется вступившее в законную силу решение суда по тому же требованию и по тем же основаниям. Следует обратить внимание и на то, что в рамках судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений, исключается возможность разрешения спора о частном праве, подведомственном суду. Такая ситуация может возникнуть как при подаче заявления, так и при рассмотрении дела в суде. Необходимо иметь четкое представление о процессуальных последствиях установления наличия спора о праве возбуждении дела и в последующих стадиях процесса.

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, не применяются и правила заочного производства.

Помимо общих положений, касающихся особенностей порядка судебного рассмотрения и разрешения дел публично- правового характера, в законе (ст. 245 ГПК РФ) приведен перечень таких дел. Этот перечень не является исчерпывающим, поскольку имеется ссылка на иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

В то же время в ст. 254 ГПК РФ отсутствует указание на такие дела административно-правового характера, как дела по жалобам (заявлениям) на постановления об административных правонарушениях. Такое положение вызвано тем, что пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях осуществляется в порядке, установленном гл. 30 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Поэтому, районный суд, которому предоставлено право рассматривать жалобы на постановления по делу об административном правонарушении, вынесенные, в частности, коллегиальным органом, должностным лицом (ст. 30.1 КоАП РФ) ориентируются на процессуальные положения этого Кодекса.

Изучая вопрос о подведомственности, следует также иметь в виду, что дела, вытекающие из публичных правоотношений, могут быть предметом рассмотрения не только судов общей юрисдикции, но и Конституционного Суда РФ, а также арбитражных судов. Распределение дел данной категории между названными судами осуществляется в соответствии с их компетенцией, установленной федеральными законами (см., например ст. 3 ФКЗ от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации», ст.29 Арбитражного процессуального кодекса РФ).

Особого внимания требует анализ законодательства, регулирующего порядок рассмотрения дел, тех категорий, которые перечислены в ст. 254 ГПК РФ, а именно, статей, входящих в гл. 24, 25, 26 ГПК РФ, поскольку помимо общих положений производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, каждая категория имеет свою внутреннюю специфику по порядку и срокам подачи заявления, по субъектному составу, по определению подсудности, по срокам и процедуре рассмотрения заявлений судом по содержанию решений и их реализации, по срокам кассационного обжалования решений.

Для лучшего усвоения материала представляется целесообразным после изучения специфики судебного рассмотрения дел, относящегося к каждой из категории публично-правового характера, провести сравнительный анализ производства по всем из них, а также составить проект заявления в суд.

Контрольные вопросы

1. Как именуются лица, участвующие в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений? С чем это связано?

2. Какие сроки установлены для подачи заявлений, возбуждения, подготовки, рассмотрения дел из публичных правоотношений? С чем это связано?

3. Какие правовые презумпции действуют при рассмотрении дел из публичных правоотношений? Как распределяется обязанность по доказыванию? С чем это связано?

4. Может ли быть ограничено сроком обращение в суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта?