Высшие органы законодательной власти Италии

По конституции, в стране была установлена парламентар­ная республика. Итальянский парламент состоит из двух па­лат: палаты депутатов и сената. При этом в Конституции подчеркивается абсолютное равенство палат при осуществле­нии полномочий как в законодательной области, так и при реализации парламентского контроля над правительством. Первоначально был установлен неодинаковый срок полномо­чий палат парламента: для палаты депутатов — 5 лет, а для сената — б. В феврале 1963 г. Конституционный закон, уве­личив число депутатов с 596 до 630, а сенаторов — с 248 до 315, одновременно ввел для обеих палат одинаковый срок пол­номочий — 4 года.

При выработке конституции антифашистским силам уда­лось настоять на демократическом порядке формирования обеих палат парламента путем их избрания на основе все­общего равного и прямого избирательного права при тай­ном голосовании. Это было значительным шагом вперед, по­скольку при всех прежних режимах итальянские женщины, составлявшие более половины всего населения, были лише­ны избирательных прав. Только 30 января 1945 г. итальян­ское правительство под давлением комитетов национально­го освобождения распространило избирательное право на женскую половину итальянского общества. При выборах в палату депутатов право голоса было предоставлено гражданам, достигшим 21 года (с 1957 г. возрастной ценз был сни­жен до 18 лет), а при выборах в сенат — тем, кому уже ис­полнилось 25.

Конституция 1947 г. установила также, что право на голо­сование не может быть ограничено иначе, как в силу граж­данской неправоспособности, окончательного уголовного при­говора или в случае совершения недостойных поступков, указанных в законе. В частности, в Основной закон была вне­сена статья, которая лишала ответственных функционеров фашистского режима активного и пассивного избирательно­го права на 5 лет с момента вступления в силу республикан­ской конституции. Не включались в число избирателей чле­ны и потомки правившей объединенной Италией с 1870 по 1946 г. Савойской династии, которым пришлось покинуть страну. Конституция запретила прямым потомкам короля ког­да-либо возвращаться на итальянскую землю.

Все граждане, внесенные в избирательные списки, нака­нуне вь1боров получают избирательные свидетельства, без ко­торых никто не может быть допущен к голосованию. В этом свидетельстве указывается фамилия избирателя и другие све­дения о нем. Свидетельство розового цвета — для тех, кто имеет право выбирать в палату депутатов и в сенат, а белого цвета — для тех, кто избирает только в палату депутатов. Из­бирательные свидетельства, предназначенные для женщин, за­полняются зелеными, а для мужчин — черными чернилами: в Италии избирательные списки составляются отдельно для мужчин и для женщин. Итальянец может голосовать только на том избирательном участке, где он внесен в избиратель­ный список (исключения делаются для больных, военнослу­жащих и моряков, находящихся на корабле). Одновременно закон предоставляет льготы для проезда избирателям, прожи­вающим за пределами коммуны, в списки которой они вклю­чены. Осуществление своего избирательного права без мате­риального ущерба особенно важно итальянцам, работающим за границей: специальные избирательные свидетельства пре­доставляют им право на бесплатный проезд к месту голосо­вания и обратно.

Следует особо подчеркнуть, что в конституции 1947 г. во­обще ничего не говорится о порядке выборов в палату депу­татов и сенат. Это давало возможность, не меняя ее статей, пересматривать те или иные положения избирательной сис­темы.

В целом выборы в стране до 1993 г. осуществлялись на ос­нове принципа пропорционального представительства. Выбо­ры в палату депутатов проводились по 32-м избирательным округам (в каждый входило от одной до пяти провинций). Число депутатских мандатов распределялось между избира­тельными округами пропорционально численности их насе­ления.

В соответствии с законом, правом быть избранным в пала­ту депутатов пользуются все итальянцы, которым ко дню вы­боров исполнилось 25 лет. Однако это право не распростра­няется на депутатов и советников областных органов власти, на председателей провинциальных джунт (правительств), мэ­ров коммун с населением свыше 20 тысяч человек. Не могут быть избраны в палату депутатов начальники и заместители начальников полиции, генеральные инспекторы и чиновни­ки общественной безопасности, префекты и вице-префекты, судьи, высшие офицеры вооруженных сил в тех округах, где они служат.

Голосование в округах проходило не за ту или иную лич­ность, а исключительно по партийным спискам. Места в па­лате депутатов распределялись между партиями строго пропор­ционально поданному за них количеству голосов. Обеспечивая более справедливое представительство в парламенте не только всех крупных, но даже мельчайших политических группиро­вок, получавших иногда 0, 2—0, 3 процента голосов, пропор­циональная система приводила к тому, что в палате депута­тов, как правило, оказывались представленными не менее десятка различных политических партий. В результате ни одна из них не получала большинства мест и для формирования правительства образовывались коалиции, что, в свою очередь, порождало политическую неустойчивость. Из-за противоре­чий внутри коалиций правительства вынуждены были часто уходить в отставку (за послевоенный период в стране смени­лось свыше пятидесяти правительств; средняя продолжитель­ность существования одного кабинета министров составила около 10 месяцев).

Что касается выборов в сенат, то они проходят на базе об­ластей. Распределение сенатских мандатов между областями производилось пропорционально численности населения каж­дой области. Правда, президент республики имеет право на­значать пожизненно сенаторами пятерых граждан, прославив­ших страну выдающимися заслугами в социальной, научной, художественной и литературной сферах. Кроме того, все быв­шие президенты являются сенаторами по собственному пра­ву и пожизненно, если не откажутся от этого. Выставлять свои кандидатуры в сенат могут только лица старше сорока лет. В отличие от палаты депутатов, выборы в сенат проводились по мажоритарной системе квалифицированного большинства, т. е. от каждого округа полагалось выбрать одного сенатора и вы­ставлялись не партийные списки, а конкретные кандидаты, каждый из которых должен был набрать не менее 65 процен­тов поданных голосов. Однако, поскольку это было по силам лишь очень немногим политикам, фактически при выборах в итальянский сенат применялся тот же принцип пропорцио­нального представительства.

Хотя после 1993 г. место в парламенте не гарантирует де­путату неприкосновенности, в материальном плане оно при­носит определенные выгоды. В середине 90-х годов жалова­нье парламентария составило около 7 миллионов лир в месяц, что приблизительно в четыре с лишним раза превышало сред­нюю зарплату по стране. Кроме того, у парламентариев есть право на пожизненную пенсию в случае, если они прозаседают в парламенте не менее пяти лет. Однако удается это да­леко не всегда, так как нередко парламент распускается до­срочно.

Согласно конституции, каждый член парламента представ­ляет нацию и выполняет свои функции без императивного мандата, т. е. без наказов избирателей. Итальянская избира­тельная система не знает также и права отзыва члена парламента своими избирателями. В то же время уставы всех круп­ных политических партий Италии устанавливают для своих членов, избранных в парламент, обязанность строго подчи­няться решениям партии и ее руководящих органов. Таким образом, говорить о полной независимости депутатов не при­ходится. Для создания парламентской группы необходимо не менее 20 депутатов или 10 сенаторов. Однако возможно со­здание группы и в меньшем составе при условии, что эта группа, как гласит парламентский регламент, представляет «надлежаще организованную и действующую партию, список которой получил не менее 300 тысяч голосов избирателей по стране в целом».

Палата депутатов избирает из своего состава председателя палаты и его заместителей, сенат — председателя сената и его заместителей. Анализ регламента итальянского парламента и практики его применения выявляет тенденцию к существен­ному ограничению прав отдельного депутата, к поглощению его партийными фракциями и другими парламентскими струк­турами. Регламентируется не только время (45 минут в об­щей дискуссии и 20 — при обсуждении поправок), но и тема выступления депутатов. Это позволяет легко контролировать ход прений, лишает депутата возможности отклониться от об­суждаемой темы. Председатель палаты депутатов наделен без­оговорочным правом после двух предупреждений лишать слова оратора, отклоняющегося от обсуждаемого вопроса. Кроме того, никто не может, участвуя в дискуссии, высказаться бо­лее одного раза. Депутат парламента может выступить только после того, как он записался для участия в прениях и полу­чил разрешение выступить. В то же время члены правитель­ства не знают никаких ограничений в этой области. Они име­ют право участвовать в заседаниях палат и комиссий, даже если не входят в парламент.

Хотя каждый парламентарий имеет право на законодатель­ную инициативу и участие в обсуждении любых вопросов, де­ятельность рядовых членов парламента имеет весьма ограни­ченный характер. Особенно урезано право законодательной инициативы членов парламента в сфере финансовых вопросов, так как большая часть законоположений этого рода свя­зана со значительными ассигнованиями: конституция указы­вает, что всякий новый закон, влекущий за собой новые рас­ходы или увеличение прежних, должен содержать указание на средства для их покрытия.

В случае, если при прохождении законопроекта между па­латой депутатов и сенатом возникают разногласия, предста­вители обеих палат образуют смешанные комиссии, которые и вырабатывают компромиссный вариант.

Парламенту принадлежит право окончательного решения важных внешнеполитических вопросов. По конституции, толь­ко палата депутатов и сенат могут объявить состояние войны и облечь правительство необходимой для этого властью. Пар­ламент в законодательном порядке ратифицирует международ­ные договоры политического характера, а также договоры, предусматривающие арбитраж или судебное урегулирование, влекущее территориальные изменения, финансовые обязатель­ства или изменение законов.

Хотя право на законодательную инициативу имеют и пар­ламент, и правительство, для всего послевоенного периода была и остается характерной тенденция преобладания зако­нодательной инициативы правительства: по инициативе пар­ламента принимается обычно не более 25—30 процентов всех законов. Кроме того, в Италии существует практика прави­тельственных декретов, имеющих силу закона. Они призва­ны регулировать ограниченный круг вопросов, требующих экстренных, не терпящих отлагательства решений, однако практика «декретирования» гораздо шире. К тому же возра­стает практика так называемого делегированного законода­тельства, особенно в связи с предоставлением правительству права на издание постановлений в области экономического регулирования. Единственным условием их принятия явля­ется то, что правительство должно ставить парламент в из­вестность об уже введенных мерах.

Решающую роль в законодательной деятельности играют постоянные парламентские комиссии, занимающие особое ме­сто в системе парламентских органов Италии. Эти комиссии, как и в других странах, формируются на основе пропорцио­нального принципа, отражающего соотношение политических сил в парламенте. Отличает итальянские парламентские ко­миссии то, что конституция наделяет их правом не только об­суждать, но и утверждать внесенные законопроекты, т. е. пра­вом выступать в качестве законодательного органа. О роли парламентских комиссий в законодательстве говорит то об­стоятельство, что в течение каждой легислатуры (т. е. в сред­нем 3—5 лет) они принимали обычно от 1000 до 1800 законов. По мнению большинства итальянских юристов, деятельность постоянных комиссий в качестве законодательных органов представляет собой, несомненно, положительное явление. Во-первых, этим значительно разгружается работа палаты депу­татов и сената; во-вторых, упрощенная процедура деятельно­сти комиссий намного ускоряет прохождение дел и, в-третьих, значительно повышается технический уровень законодатель­ства, поскольку, не будучи гласными, дебаты проводятся бо­лее серьезно, при участии специалистов, хорошо разбираю­щихся в обсуждаемых вопросах.

Конституция и закон о референдумах 1970 г. предусмат­ривают возможность проведения референдумов как на об­щенациональном, так и на областном уровнях. На всеобщее голосование могут быть вынесены: конституционный закон, одобренный парламентом, но не получивший в каждой из палат большинство в две трети голосов; с целью частичной или полной отмены — любой закон республики, за исклю­чением налоговых и бюджетных, об амнистии и помило­вании, о санкционировании ратификации международных договоров; с целью консультации с заинтересованным на­селением — предложения о разделении областей и об изме­нении их границ. Вынесенное на референдум предложение считается принятым, если в голосовании участвовало боль­шинство имеющих на это право граждан и если предложе­ние одобрено большинством голосов, признанных действи­тельными.

Общенациональный референдум назначается, если того потребуют 5 областных советов или если под требованием о его проведении будет собрано 500 тысяч подписей избирате­лей.

Подобно референдуму, институтом непосредственной де­мократии служит предусмотренное конституцией право вне­сения законопроекта самими избирателями (не менее 50 ты­сяч). Правда, ни одна из подобных народных инициатив не была одобрена законодательным органом.