Органы регионального и местного самоуправления

Как уже указывалось, Основной закон учредил в ФРГ фе­деративную форму территориального устройства. 16 государств (земель) вместе составляют единое государство (Федерацию). Федеративное устройство — историческое наследие Германии, которая на протяжении веков была раздроблена на множе­ство крупных и мелких государств, а после их объединения в 1871 г. все время оставалась федерацией, за исключением 12 лет нацистского режима и четырех десятилетий раздель­ного существования ГДР (в которой федеративный принцип был упразднен) и ФРГ.

Основной закон провозглашает незыблемость федератив­ного устройства Германии. Однако это не означает гарантии существования конкретных земель, равно как нерушимости их территорий. В рамках Федерации территория земель мо­жет изменяться, из существующих земель может возникнуть новая или имеющая иной состав земля, несколько земель мо­гут слиться в одну новую или одна земля может стать состав­ной частью другой. Все подобные изменения территориаль­но-административного устройства могут осуществляться только через федеральный закон, который должен быть одобрен бун­десратом, а также референдумом, проводимым в заинтересо­ванных землях или частях земель. Так, например, в мае 1996 г. был проведен референдум по вопросу о возможности слияния федеральных земель Берлин и Бранденбург. Он дал отрицатель­ный результат.

Федеральные земли не являются суверенными государства­ми. Они не обладают правом на отделение (сецессию). Лю­бое действие, направленное на отделение части федеральной территории, наказуемо по закону. Хотя в принципе вопросы внешней политики относятся к ведению федерации, землям разрешено с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами (примером являет­ся заключенный Баварией в 1965 г. конкордат с Ватиканом).

Конституционный строй федеральных земель должен от­вечать основным принципам республиканского, демократичес­кого и социального правового государства в духе Основного закона. Однако это ограничение ничуть не исключает много­образия форм конституционного устройства земель.

В отношениях между Федерацией и землей могут возникать трения. Теоретически земля может воспротивиться выполне­нию возлагаемых на нее Основным законом или другим феде­ральным законом обязанностей. На этот случай предусмотре­на процедура «федерального принуждения»: Федеральное правительство с согласия бундесрата принимает «необходимые меры» для выполнения землей ее обязанностей. К ним отно­сятся права Федерального правительства давать указания со­ответствующей земле и ее учреждениям, назначать уполномоченного (комиссара), привлекать для управления этой землей учреждения других земель, а также осуществлять временный или окончательный роспуск земельного парламента. Однако практически в истории ФРГ еще не было случаев применения механизма «федерального принуждения» земли.

Каждая земля имеет свою конституцию, свое правитель­ство и парламент, именуемый ландтагом, а в отдельных слу­чаях — гражданским собранием или палатой депутатов. Эти парламенты однопалатны, кроме баварского, где ландтаг имеет двухпалатную структуру. Избираются они на срок 4 и 5 лет. В землях функционирует собственная судебная система. В каждой земле (за исключением Шлезвиг-Гольштейна) суще­ствует свой орган конституционного контроля. В земельных конституциях не предусмотрен пост президента как главы го­сударства. Премьер-министры (буквально: министры-президен­ты) земельных правительств избираются парламентами земель и совмещают функции главы правительства и представитель­ские прерогативы главы государства, т.е. земли. В так называ­емых городах-государствах (Берлин, Бремен, Гамбург) главы правительств называются правящими бургомистрами, правитель­ства — сенатами, а министры — сенаторами. Правительства земель подчинены ландтагам.

Большинство законодательных полномочий принадлежит Федерации. Исключительное законодательное право отведено Федерации в сфере международных отношений, обороны, гражданства, денежной системы, связи, таможенной и по­граничной охраны, а также уголовного, процессуального, эко­номического, трудового и жилищного права. К законотворческой компетенции земель относятся вопросы культуры (образование, среднее и высшее, радио и телевидение), ком­мунальная сфера и полицейское право (лишь форма поли­цейских везде одинакова). Земли обладают также широкими полномочиями в административной сфере. В таких облас­тях, как развитие инфраструктуры, охрана природы, водное хозяйство Федерация осуществляет «рамочное законодатель­ство», предоставляя самые широкие полномочия своим субъектам. Исключение составляют федеральные налоги, авиасообщение, атомная энергетика. Налоговые законы при­нимаются бундестагом. В результате налоговое обложение по всей стране одинаково, что исключает неравенство в конку­ренции и попытки перемещения капиталов в «более льгот­ные» земли. В то же время Основной закон предписывает «соразмерную компенсацию» землям «бедным», хотя и не до такой степени, чтобы они не стремились к расширению эко­номического потенциала, а «богатые» потеряли интерес к со­хранению своего преимущества быть богатыми. Наиболее важные налоги (подоходный, на корпорации, налог на до­бавленную стоимость), составляющие 70% общей массы на­логовых поступлений, делятся между Федерацией и земля­ми в централизованном порядке. Земли пользуются правом взимания собственных и федеральных налогов. В земельные кассы поступают средства от налогов на имущество, на ав­тотранспортные средства, на наследство, на приобретение зе­мельных участков, а также соответствующие доли налогов Федерации — подоходного налога, налога с корпорации и с оборота. Ландтаги утверждают собственные земельные бюджеты, хотя при расходовании средств у них, как и у федера­ции, простор для маневрирования составляет лишь около 10%.

Земли обладают более широкими полномочиями в области непосредственной демократии, чем Федерация. Если Основ­ной закон предусматривает проведение федерального референ­дума только при территориальных изменениях, то в землях по­лучили распространение конституционные и законодательные референдумы, народная инициатива для роспуска ландтага, народная законодательная инициатива.

Партии в земельных парламентах представлены в различ­ных пропорциях, что отражается и на составе правительств. Зачастую лишь некоторые из земельных парламентов и пра­вительств в партийно-политическом плане по составу равно­значны бундестагу и Федеральному правительству. В осталь­ных же землях политика осуществляется партиями, которые на федеральном уровне находятся в оппозиции. Соответствен­но, большинство в бундесрате может не совпадать в полити­ческом отношении с большинством бундестага.

В задачи земельных правительств входят выработка земель­ных законопроектов и обеспечение выполнения законов после их утверждения земельными парламентами. Они ответствен­ны и за проведение в жизнь федеральных законов.

Конституции земель и общинные уложения определяют структуру и задачи общин (коммун). Общины — города рай­онного значения и районного подчинения, сельские общи­ны, уезды, районы — это самостоятельные, правоспособные территориальные единицы с правом принятия уставов, соб­ственным бюджетом и персоналом.

Основной закон вернул общинам и союзам общин Герма­нии отнятое у них нацистами право на самоуправление, т.е. «право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества», подчеркнув особо, что зако­нодательство как Федерации, так и земель должно обеспечи­вать жизнеспособность общин и их союзов в финансовом от­ношении.

В землях ФРГ существуют отличающиеся друг от друга уложения об общинах. Это объясняется исторически обус­ловленными обычаями, представлениями и традициями, уко­ренившимися в разных частях Германии. Понятие «общи­на» употребляется зачастую не только по отношению к сель­ским общинам, но и к городским и другим территориальным единицам. Однако, с точки зрения правовых норм, имеет зна­чение только то, входит ли община в состав уезда или явля­ется внеуездной, т.е. общиной центрального (земельного) подчинения (последние одновременно осуществляют и пол­номочия уезда). В земле Бавария существует и более круп­ная, чем уезд, единица местного самоуправления — район. Районы имеются и в некоторых городах. Вся территория Гер­мании делится на общины. Однако по своей площади они сильно отличаются друг от друга как вследствие историче­ской традиции, так и по другим причинам — например, из-за различной плотности населения.

Полномочия общин достаточно широки. Они выполняют ряд задач общегосударственного характера: ведение актов гражданского состояния, проведение выборов от общеевропейского до муниципального уровня, учет военнообязанных, выдача удостоверений личности; осуществляют строительный, промышленный, промысловый надзор. В центре внимания органов самоуправления находится обеспечение необходимых нормальных условий жизни граждан (снабжение питьевой во­дой, очистка сточных вод, уборка мусора, строительство и раз­витие школ, больниц и т.п.). Если общины успешно справ­ляются с этими задачами, они имеют право в соответствии со своими финансовыми возможностями и потребностями брать на себя строительство и содержание объектов культур­ного, социального значения и спортивных сооружений (теат­ров, библиотек, концертных залов, крытых плавательных бас­сейнов, стадионов, теннисных кортов и т.п.).

Создавая собственные уложения (уставы), общины осуще­ствляют тем самым и правотворческую деятельность.

Основной закон предписывает создание в каждой общине наряду с административным органом демократически изби­раемого народного представительства. Поэтому в коммунах всех земель есть два органа:

1) муниципальное народное представительство, непосред­ственно избираемое жителями общины на срок от 4 до 6 лет (совет общины, собрание депутатов общины, городское собра­ние депутатов, районное собрание}, принимающее решение по всем важным вопросам, касающимся общины, и контроли­рующее деятельность административного органа ее управле­ния;

2) муниципальный административный орган управления (исполнительная власть), подготавливающий решения народ­ного представительства и осуществляющий их. Руководители административных органов управления (обербургомистр, бур­гомистр, магистрат, директор общинного управления; на рай­оном уровне — оберкрайсдиректор или ландрат) избираются либо народным представительством, либо непосредственно жителями на срок от 4 до 10 лет.

В некоторых землях функции председателя представитель­ного органа и главы администрации совпадают, в других их исполняют разные лица.

Муниципальный мандат члена представительного органа является свободным. Избранные члены не связаны указания­ми своей партии, группы избирателей или избирателей в це­лом, могут объединяться во фракции.

Особый статус имеют города-земли (города-государства) — Бремен, Гамбург и Берлин. Все они являются одновременно и землями Федеративной Республики Германии, и общинами. Они, как и другие земли, имеют собственные конституции.

В Берлине государственная и муниципальная власть не раз­граничиваются, государственные задачи и задачи местного са­моуправления распределяются между городскими органами управления (городской администрацией) и администрациями 23 районов Берлина. Районы не обладают правом принятия уложений (уставов) и финансовым суверенитетом, однако мо­гут самостоятельно принимать персонал и определять внут­реннюю структуру своих органов управления.

Граждане избирают парламент города-земли — палату де­путатов. Палата депутатов избирает из своего состава правя­щего бургомистра, являющегося главой правительства (пред­седателем сената}, а также сенаторов. Сенаторы возглавляют управления сената — внутренних дел, юстиции, социального обеспечения, школ и т.д.

Городская администрация, в состав которой входят как уп­равления сената, так и подчиненные им центральные специ­альные органы (например, полиция), занимается задачами, имеющими общегородское значение и требующими центра­лизованной реализации. Районные администрации выполня­ют прочие управленческие задачи (социальная политика, стро­ительный надзор, промысловый надзор). За законностью и правильностью действий районов следят управления сената. Сенат также издает общие административные предписания, касающиеся деятельности районов.

Городские районы Берлина, подобно общинам, имеют два органа: избираемое гражданами района собрание народных пред­ставителей (народное представительство) и избираемое им районное управление (администрацию) — районного бургоми­стра и совет из четырех муниципальных советников.

Собрание народных представителей определяет политику района, выносит решения по важнейшим вопросам (бюджет района, планы застройки и т.д.) и контролирует действия рай­онной администрации. При нем создаются комиссии, в ра­боте которых принимают участие не только парламентарии, но и делегаты граждан, избираемые собранием народных пред­ставителей. Районное управление (администрация) занимается текущими делами района и подотчетно собранию народных представителей. Бургомистр и муниципальные советники избираются сроком на 4 года и могут быть в любое время отоз­ваны большинством в 2/3 голосов членов собрания народных представителей. Районные бургомистры вместе с правящим бургомистром как главой правительства земли и города обра­зуют «Совет бургомистров», который может излагать свою точ­ку зрения перед сенатом и вносить предложения.

В последние годы в Берлине, как и в других землях ФРГ, разрабатываются и начинают внедряться проекты реформы местного самоуправления, имеющие целью модернизировать систему самоуправления, сделать его более дешевым, компе­тентным и эффективным, приблизить к нуждам населения, которое рассматривается как потребитель услуг («продукта»), предоставляемых ему органами власти.

Контроль за деятельностью органов местного самоуправ­ления осуществляют органы государственного надзора. Они могут осматривать учреждения и объекты органов самоуправ­ления, проводить проверку дел и кассовой наличности, а так­же запрашивать отчеты и дела. Граждане могут обращаться с жалобами на местное самоуправление в органы государствен­ного надзора. Установив правоту гражданина, последние име­ют право потребовать отмены или изменения соответствующего решения, в свою очередь, органы местного самоуправления могут оспорить эти требования через суд. На практике это происходит довольно часто, причем случаи, когда суды отме­няют постановления органов государственного надзора, не являются редкостью.

Органы местного самоуправления в Германии рассматри­вают себя как самостоятельную силу в государстве. Опираясь на издавна существовавшие традиции, Основной закон воссоздал ассоциации органов местного самоуправления, раз­рушенные нацистами. Они появились вновь как на уровне земель, так и на уровне Федерации. В настоящее время в Баварии, например, имеется 4 земельные ассоциации: Бавар­ский союз общин (объединение 2 тысяч городов и общин, входящих в уезды); Баварский союз городов, куда входят 264 города и общины; Баварский союз уездов, куда входит 71 уезд; Объединение районов Баварии, куда входят все 7 райо­нов.

На федеральном уровне существуют: «Немецкий союз го­родов», объединяющий внеуездные и крупные уездные горо­да, а также города-земли; «Немецкий союз городов и общин, входящих в уезды»; «Немецкий союз уездов», представляю­щий интересы всех уездов в ФРГ. Все эти муниципальные ас­социации осуществляют координацию своей деятельности в рамках Федерального объединения муниципальных ассоциаций. Через ассоциации общины обмениваются опытом, получают необходимую информацию по любому интересующему воп­росу, им предоставляются юридические и другие консульта­ции. Ассоциации представляют интересы своих членов перед исполнительными и законодательными властями на земель­ном и федеральном уровнях или перед другими государствен­ными и общественными организациями, а также при осуще­ствлении внешних связей.

«Немецкий союз городов» имеет ряд комитетов и посто­янно действующий Совет городов. Без утверждения и пред­варительной экспертизы на Совете городов ни один закон Фе­деральным правительством и парламентом не принимается. Особенно велика роль союза, когда речь идет об охране ок­ружающей среды. На проектах законов и нормативных актов о создании тех или иных промышленных объектов должна обязательно стоять его разрешающая печать.

Влиятельные муниципальные ассоциации способны, как показывает практика, воздействовать на государственную власть и успешно препятствовать попыткам ограничить пра­ва местного самоуправления. Ассоциации проводят ежегодные собрания своих членов, открытые для общественности. Представители государственных органов власти имеют на этих собраниях статус гостя и лишены права решающего голоса.