Местные органы власти и самоуправления

В стране существует двухзвенная иерархическая система территориально-административных образований: верхнее звено образуют префектуры, нижнее — муниципалитеты, к которым относятся города, поселки, сельские общины. В стране 47 пре­фектур, три города (Токио, Осака, Киото) выделены в осо­бые городские префектуры, а остров Хоккайдо образует про­винцию, разделенную на округа. Муниципалитетов более 3200.

Положения об организации власти на местах по принци­пу самоуправления были сформулированы в специальной главе конституции и в Законе о местном самоуправлении от 16 ап­реля 1947 г., который конкретизировал применение консти­туционных положений. В течение последующего десятиле­тия был разработан и принят целый ряд специальных зако­нов, обеспечивших и закрепивших дальнейшее развертывание системы местного самоуправления. В результате она приня­ла форму, сохраняющуюся до настоящего времени, хотя и позже законы корректировались, отражая изменения в стране.

Основными звеньями местной законодательной власти яв­ляются префектурные, городские, поселковые и деревенские со­брания. Их количественный состав зависит от численности населения соответствующих административных единиц. Со­брания возглавляются председателями.

Руководство исполнительной властью в органах местного самоуправления осуществляют: в префектурах — губернато­ры, в городах — мэры, в поселках и деревнях — старосты. Губернаторы и мэры рассматриваются в качестве органов са­моуправления, но в то же время — и в качестве органов го­сударства, поскольку ряд функций делегирован им централь­ными органами.

Местные собрания и главы администраций (губернаторы, мэры) избираются непосредственно населением на 4 года. В выборах местных органов власти имеют право участвовать лица, достигшие 20 лет и проживающие в данной местности не менее трех месяцев. Кандидатами в члены местных собра­ний могут выдвигаться лица, достигшие 25 лет, в губернато­ры, мэры и старосты — 35 лет.

Губернатор может быть смещен премьер-министром, мэр или староста — губернатором. Население может требовать от­зыва депутатов, роспуска муниципального собрания, приня­тия собранием того или иного обязательного постановления, проведения ревизии финансово-бюджетной деятельности му­ниципальных органов.

Местным собраниям принадлежит право на принятие по­становлений по всем вопросам, не входящим в ведение госу­дарства, в том числе по вопросам нормативных актов местно­го значения, в которых могут предусматриваться и уголовные наказания за их нарушение. Сюда же можно отнести утверж­дение и исполнение местного бюджета, установление мест­ных налогов, важнейшие вопросы распоряжения местным имуществом и т.д. Закон предоставляет местным собраниям право на осуществление контрольных функций в отношении исполнительных органов, например, на проверку документа­ции и получение необходимых отчетов глав и других долж­ностных лиц местной администрации.

Местное собрание в определенном порядке может оспо­рить решение, принятое главой местной исполнительной вла­сти. Более того, оно может выразить ему недоверие приняти­ем резолюции большинством в три четверти голосов при присутствии не менее двух третей членов собрания. В этом случае глава местной исполнительной власти должен уйти в отставку либо воспользоваться предоставленным ему правом распустить собрание и назначить выборы его нового состава. Однако, если новое собрание на первом своем заседании под­твердит высказанное недоверие, это решение будет оконча­тельным.

На органы местного самоуправления возлагается самосто­ятельное решение чрезвычайно широкого круга задач. Они должны вносить плановое начало в развитие своих террито­рий, заботиться о создании и поддержании в хорошем состо­янии необходимой для жизнедеятельности инфраструктуры (дороги, реки, каналы, жилищное строительство, городское хозяйство, охрана окружающей среды и т.п.), заниматься воп­росами начального и среднего образования, здравоохранения, содействовать местному предпринимательству (прежде все­го мелкому и среднему), поддерживать сельскохозяйствен­ное производство, регулировать трудовые отношения, обес­печивать безопасность жизни и сохранность имущества граж­дан.

Подавляющую часть этих задач выполняют города, поселки, деревни. Префектура как высшее звено местного самоуправле­ния главным образом координирует деятельность муниципали­тетов на своей территории и выполняет работы, выходящие за пределы их полномочий. Особенностью является то, что наи­более крупные города могут специальным правительственным указом получать повышенный статус, близкий по полномочи­ям к префектурам (таких городов 12). Что же касается столицы, то она управляется непосредственно губернатором и префектурным собранием, но в границах Большого Токио учреждены осо­бые органы местного самоуправления — столичные районы, в которых местное население избирает глав администраций и рай­онные собрания. По своему статусу столичные районы практи­чески приравнены к городам.

Кроме дел, относящихся к функциям местного самоуправ­ления, главам местных администраций поручается часть ра­бот, относящихся к компетенции государственных органов и реализуемых за счет средств государственного бюджета. За выполнение этих работ установлена весьма жесткая ответ­ственность глав местных администраций перед соответст­вующими министрами кабинета. С другой стороны, главы органов местного самоуправления наделены правом приоста­навливать или не выполнять распоряжения центральных ве­домств на своих территориях, если они нарушают закон.

Законом в общих чертах определено внутреннее построе­ние органов местного самоуправления и установлен порядок их работы, а также распределение функций между подразде­лениями и должностными лицами исполнительной власти на местах. В непосредственном подчинении у губернаторов нахо­дятся префектурные управления. В подчинении у губернаторов и префектурных управлений — мэры и старосты, возглавляю­щие городские, поселковые и деревенские управления. В руках мэ­ров и старост сосредоточена вся повседневная административ­ная деятельность на местах. Штат всех управлений состоит из профессиональных чиновников. Более детальное решение орга­низационных вопросов отнесено к компетенции местных ор­ганов самоуправления, которым предписано при исполнении своих дел исходить из стремления к повышению благосостоя­ния местного населения и одновременно к максимальной эф­фективности при минимальных затратах.

Доходы местных органов формируются как за счет мест­ных налогов, местных займов, прибыли муниципальных пред­приятий, комиссионных и прочих собственных сборов, так и в значительной мере за счет поступлений из государственно­го бюджета. Одна часть местных налогов собирается на префектурном уровне, другая (несколько меньшая) — в городах, поселках, деревнях. Следует отметить, что на местные нало­ги в настоящее время приходится лишь около 40% общей сум­мы доходов органов местной власти. Это определяет большую зависимость бюджета каждого органа местного самоуправле­ния от поступлений из государственной казны. Кроме того, государство финансирует исполнение поручаемой местным органам части собственных функций, выделяет дотации, ока­зывает различную помощь.

Вместе с тем следует отметить, что система местного са­моуправления в Японии отличается чрезмерной регламента­цией государственными законами, строгим контролем сверху за деятельностью местных органов, ограничением их самостоятельности жестким порядком получения разрешении цент­ральных органов по многим делам местного значения. В свя­зи с этим в 80-е годы стали высказываться мнения о том, что дальнейшее развитие страны должно непременно сопровож­даться повышением роли органов местной власти, что систе­ма местного самоуправления долгое время была эффективной и рациональной, но к настоящему времени уже устарела и тре­бует изменения.

В середине 80-х годов были проведены некоторые пре­образования, в частности, пересмотрен перечень работ, вы­полняемых на местах по поручению центральных правитель­ственных органов, упрощена и рационализирована структура и аппарат местных органов, значительная часть коммуналь­ных предприятий и работ передана частному сектору. Од­нако главные проблемы, сковывавшие инициативу и само­стоятельность органов местной власти, решены не были. Поэтому в начале 90-х годов прозвучали предложения о пе­редаче на места гораздо больших прав от государства, а пер­вичному звену самоуправления — городам, поселкам и де­ревням — также и от префектур. В 1993 г. японский парла­мент принял резолюцию о расширении полномочий местной власти, а осенью 1994 г. — программу действий, рассчитан­ную примерно на 5 лет. В ней предусмотрена разработка основ­ных направлений реформы местного самоуправления, при­нятие закона о расширении его прав, создание специального комитета по реализации реформ, составление детализирован­ного плана мероприятий, строгий контроль за их осуществ­лением.