Уровни принятия и исполнения государственных решений

Политический уровень. Главной целью государства как политического центра принятия решений является сохранение власти правящего режима и сохранение территориальной целостности страны. Тем самым институты политической власти относятся к гражданам госу­дарства как к подвластным, предпочитая прежде всего идеологические подходы и приоритеты в отношениях с ними. Понятно поэтому, что анализ общественных проблем и постановка задач ведутся здесь пре­жде всего на основе внеэкономических критериев, заставляя забывать о хозяйственных или даже рациональных подходах во имя осуществ­ления властных целей. Ясно также и то, что для этого уровня приня­тия решений весьма характерно и постоянное отклонение властей от законодательных норм и принципов кодифицированного права. По­скольку законодательство очень часто сдерживает возможности собст­венно политического маневра. Особенно это заметно в критических для властей ситуациях. Поэтому строго говоря, усиление позиций правящих политических элит может быть связано не с укреплением, а с ослаблением государственности как таковой.

Коротко можно сказать, что политический облик государства как субъекта принятия решений характеризует его в качестве особой подсистемы, формирующей широкие, идеологические цели общест­венного развития и потому руководящей всей системой государствен­ною управления. Однако надо помнить, что при всем своем властном могуществе " политическое государство" не является единственным -а в некоторых случаях и доминирующим - субъектом политики, допус­кая наличие множественных и авторитетных центров политического воздействия на процесс принятия государственных решений. Но при всех вариантах его собственное политическое влияние на механизмы принятии решений постоянно направлено на уменьшение (ликвидацию) отклонений заявленных для реализации целей от идео­логических приоритетов и ценностей правящего режима. И в этом смысле принимаемые решения являются важнейшим аргументом в борьбе за власть между конкурирующими в обществе группами.

Политическое давление практически всегда обладает вертикальным характером (т.е. действует сверху вниз) и зачастую связано не с перспективным планированием общественного развития, а с реакцией руководства на изменение ситуации постфактум. Это неред­ко ставит государственные органы в положение структур, лишенных собственной инициативы и предназначенных лишь к выполнению вышестоящих рекомендаций. Такое положение нередко сталкивает ценности политической целесообразности с критериями, которыми не может не руководствоваться государственная администрация, а имен­но, экономической эффективности, социальной справедливости, ра­ционального расходования ресурсов, конституционности и проч. По­этому зависимость государственной администрации от политических центров в ряде случаев может серьезно ограничивать рациональность принимаемых государственными структурами решений.

Собственно политический подход к оценке общественных про­блем подчас усиливает нерациональный характер их восприятия и за счет особых механизмов ответственности элиты, которая, как известно, обращается за поддержкой и оправданием принятых решений к обще­ственному мнению (которое, в свою очередь, сориентировано скорее не на действительное понимание и решение проблемы, а на приемлемое для себя разъяснение действий руководства) Причем, как можно убедиться, политическое влияние неизменно провоцирует включение в процесс при­нятия решений не только законных, легитимизированных субъектов, но также и теневых и даже оппозиционных элит, разнообразных лоббирую­щих групп и органов общественности (в частности, СМИ), которые при тех или иных условиях могут не только видоизменять или корректировать политические приоритеты и цели режима, но и вносить в этот процесс совершенно непредсказуемые воздействия.

Макроэкономический уровень. В противоположность выше указанному уровню государство выступает в процессе принятия решений и как орган макроэкономическо­го регулирования и управления. В данном смысле главной целью для него является не власть, а обслуживание населения, не обеспечение межгрупповой конкуренции и борьбы за политические позиции, а интеграция общества как социального целого. Поэтому главной соци­альной диспозицией в данном плане являются отношения не власт­вующих и подвластных, а управляющих и управляемых.

На данном уровне функционирования государства помимо политиче­ских приоритетов и ценностей основным регулятором постановки общест­венных целей является действующее законодательство. Закон, право, рациональность и экономическая эффективность становятся главными ориентирами в принятии решений. Соответственно меняется здесь и глав­ный действующий субъект: вместо собственно политических институтов на первый план выходит правительство как исполнительно-распоряди­тельный орган, которое строит свою деятельность на принципах объек­тивного видения ситуации, стремясь при этом максимально экономно осуществить сформулированную линию развития. То есть здесь государ­ственное управление ориентируется на постановку рационализированных целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств нало­гоплательщиков. Эта ориентация на сугубо управленческие критерии своей деятельности предполагает заинтересованность государственных структур в сохранении стабильности, соответствии принимаемых решений действующему законодательству, росте компетенции своего аппарата, а также решении других задач, направленных на повышение эффективно­сти управления.

Наблюдаемый сегодня практически во всех индустриальных странах рост сферы государственного регулирования объективно спо­собствует повышению роли органов государства в управлении обще­ством. Государственная администрация не просто становится все бо­лее полноправным участником процесса выработки общезначимых решений, но и неуклонно повышает свою автономность и самостоя­тельность. Если раньше, к примеру, госслужащие лишь эпизодически могли корректировать или даже изменять политические решения (принимая узковедомственные, расходящиеся с политическим курсом решения или осуществляя саботаж решений политического руково­дства - как, в частности, в России в 1917 г.), то теперь государственная администрация облазает несравненно большими возможностями проводить собственную линию, влиять на политических лидеров и даже " делать политику", не привлекая к этому политиков. Можно привести немало подтверждающих это примеров (в частости, как реформаторские начинания английских лейбористов в 70-х годах проваливались аппаратом находящихся под контролем консерваторов министерств; как чиновники среднего и высшего уровней в россий­ском истеблишменте все чаще говорят от лица государства, сущест­венным образом корректируя, к примеру линию поведения правитель­ства в. экономической или социальной сферах, выработанную в политических инстанциях; как спецслужбы или силовые структуры различных государств осуществляют тайные операции вне всякого контроля за ними со стороны органов представительной власти и т.д.).

Таким образом, несмотря на то, что политические институты могут перекраивать структуру государственных органов, пересматривать их функции и даже вообще прекращать полномочия некоторых из них, т.е., казалось бы, полностью контролировать этот сектор управления, государственная администрация тем не менее неуклонно набирает поли­тический вес и укрепляет свои позиции в механизмах принятия реше­ний. Особенно ярко эта тенденция проявляется в стабильных политиче­ских условиях, когда политические приоритеты устойчиво определяют состояние общественного мнения, а органы государственного управления всё больше выходят на первый план в качестве самостоятельного субъек­та определения проблем и формулирования общественных целей.

Административный уровень. Свой специфический вклад в процесс принятия решении вносит и административный уровень, на котором государство предстает в качестве сово­купности определенным образом иерархиизиро­ванных организаций, подчиняющих свою деятельность сформулирован­ным выше целям. При этом они руководствуются прежде всего служебными инструкциями, деловыми технологиями, системой профес­сиональных знаний и внутренними кодексами. Здесь уже государство от­носится к своим гражданам как к клиентам, потребляющим определенные товары и услуги и конкретных государственных организаций и учрежде­ний. Иначе говоря, помимо политических и макроуправленческих влия­ний в механизмах принятия решений существенной спецификой обладает а т. н. " административная фаза" (Б.Гурней). Она характеризует внутри- и межорганизационные особенности взаимоотношений исполнительных и законодательных структур, вовлеченных в процесс подготовки конкретно­го решения, внутриведомственные процессы подготовки, обсуждения и согласования проектов, характер прохождения документов по различным этапам управления и иные аспекты управленческих отношений подобного типа. Данные процессы в административной среде демонстрируют, ус­ловно говоря, микротехнологический уровень принятия решений, где доминируют особые аппаратные законы и технологии, действуют специ­фические аппаратные субъекты или, одним словом, складывается собст­венная логика служебных и человеческих отношений, весьма существенно влияющая на характер выработки и осуществление государственных це­лей (к примеру, начальник отдела министерства из чувства соперничества с коллегами может заволокитить подготовку проекта важнейшего государ­ственного закона; командир воинской части вопреки указаниям даже по­литического руководства может, руководствуясь внутриармейскими сте­реотипами, провоцировать продолжение военного конфликта с сопредельным государством и т.д.).

Помимо вышеназванных уровней существует и еще одна логика, влияющая на характер выработки и реализацию государственных реше­ний. Это - механизмы самоорганизации и самоуправления, присущие управляемому объекту. Они не могут целиком и полностью определять принимаемые государством решения, но все же дают возможность госу­дарству либо формулировать цели, учитывающие как возможность, так и традиции общества в саморегулировании тех или иных социальных про­цессов и, следовательно, необходимость ограничения государственного вмешательства в соответствующие проблемы; либо целиком и полностью перекладывать решение определенных задач на плечи разнообразных общественных организаций (например, это может касаться отдельных вопросов охраны природы в труднодоступных регионах; патронирования определенной категории лиц с девиантным поведением и т.д.).

Противоречивость межуровневого взаимодействия. Каждый из выделенных уровней и сторон государства поддерживает свой собственный баланс отношений с обществом, предполагая наличие специфических критериев эффективности при­нятия решений, демонстрации компетенции и силы управленческих орга­нов. Чаще всего оценки и подходы к анализу тех или иных проблем на каждом из уровней национального государства совпадают. Правда, соци­ально-экономическая динамика общества и культурной среды по-разному отображаются на эволюции и возможностях всех этих уровней в принятии государственных решений. В ряде случаев, особенно в кризисных и пере­ходных условиях между ними вполне возможны различные противоречия, в том числе и существенные. Американский исследователь Г.Миттсбург писал в связи с этим о том, что политические структуры могут задавать такие условия и степень централизации управления обществом, которые не отвечают ни возможностям переработки деловой информации, ни управления в целом.

Понятно тем самым, что наиболее оптимальным условием принятия эффективных решений было бы соответствие характера власти типу экономического роста и организационным принципам строения государства.

С другой стороны, было бы ошибкой абсолютизировать степень этой внутренней противоречивости процесса принятия решений. Ибо в целом в конкретной стране все же проводится относительно единая госу­дарственная политика, формируется и существует хоть и функционально разнородная, но все же единая профессиональная группа управляющих, занятая разработкой и осуществлением государственных решений. В целом же соотношение влияний вышеобозначенных факторов (уровней) на процесс принятия и осуществления государственных решений, как правило, зависит от той или иной ситуации (требующей, к примеру, при­менения политических или же неполитических критериев ее измерения), качества политических элит (выражающего их готовность использовать механизмы принятия решений преимущественно для укрепления собст­венной власти), особенностей аппарата госслужащих (обладающих той или иной степенью идеологической ангажированности, психологической устойчивостью или уступчивостью перед политическим воздействием элит), степени организованности гражданского общества.

И все же определение реального соотношения политического, государственного и административного уровней управления являет собой весьма принципиальную задачу в любых, социальных условиях. Ибо от этого зависит понимание того, где реально находится центр выработки государственных решений и, следовательно, какие подходы будут доминировать при постановке к решении актуальных для обще­ства проблем.