Этапы принятия государственных решений.

Критерии процесса дифференциации принятия решений.

Наиболее ярко и показательно переплетение всех названных уровней процесса принятия решений выражено в применении определенных технологий, нормативных требований и процедур, применяемых на различных этапах этого многогранного и сложного процесса.

Обычно в теории пытаются дифференцировать данный процесс с разных точек зрения. В этих целях могут использовать время реакции управляющей системы на изменения среды, особенность управленческих процедур (организационных, человеко-машинных и др.) и т.д. Но чаще всего говорят о тех или иных этапах принятия решений, характеризующих последовательность выполняемых задач. Так, английские ученые Т.Кунц и С. О'Доннел выделяют пять таких этапов (диагноза ситуации; выявления факторов, влияющих на принятие решений; разработки альтернативных курсов действий; выбор предпочтительной альтернативы; перевод плана действий в конкретный курс). Российский ученый А.Венделин предпочи­тает выделять восемь фаз этого процесса (анализ ситуации; выявление проблемы; разделение проблем по характеру и срочности; определение факторов, влияющих на принятие решений; выбор альтернатив; окончательный выбор варианта действий; разработка плана; сравнение практи­ческих результатов с теоретически найденным решением и накопленным опытом). Американский теоретик Р.Рельян настаивает на целесообразно­сти двенадцати этапов (от постановки задачи до сравнения отдельных альтернатив и утверждения плана решения проблемной ситуации).

Представляется, что последний из предлагаемых подходов как-более точно отвечает принципу последовательного уменьшения неопреде­ленности в понимании и решении проблем, который собственно и позво­ляет ответить на главный вопрос: какую проблему надо решить, как это сделать и каков должен быть план оперативного управления ситуацией. В то же время без ущерба для анализа процесса вполне возможно упростить его дифференциацию, выделив три основных этапа: подготовительный, собственно принятия решений и реализации решений.

Подготовительный этап.

Содержание первого этапа процесса принятия решений близко к задачам, определяемым классическим менеджментом: здесь необхо­димо сформировать базу данных, достаточных для вычленения тре­бующих решения проблем, выработать перечень наиболее важных для государства проблем (т.е. сформировать т.н. " повестку дня"), выде­лить и сформулировать наиболее значимые среди них вопросы, а так­же определить критерии измерения проблемы и достижения успеха в ее решении. Специфика собственно государственного характера принятия решений проявляется здесь в ряде аспектов данного процес­са и прежде всего в необходимости уточнения ценностных позиций, занимаемых государственными органами. Ведь учитывая сложность и масштаб решаемых задач, государство должно постоянно уточнять и переосмысливать содержание решаемых им проблем. И здесь край­не важны тс идейные и концептуальные рамки, которые ограничи­вают понимание и истолкование проблем. Ведь, как верно заметили английские исследователи Л.Планкетт и Г.Хейл, если поменять зна­чения и ценности, то проблема может попросту исчезнуть из поля зрения государства. (Например, в государствах, чтящих права чело­века, препятствия в обретении гражданами собственности представ­ляют собой важнейшую проблему, а в тоталитарных государствах этого вопроса как бы и не существует).

Таким образом, только идейно сориентированные оценки тех или иных событий могут превратить их в факты, выражающие про­блемную ситуацию. Как правило, проблемы, решаемые государством - комплексные. А сформулировать проблему надо по возможности однозначно. Поэтому государство должно стремиться постоянно укрупнять видение ситуации. Это даст возможность лучше понять суть возникших противоречий, а также лучше ощутить универсальное, общезначимое содержание проблемы, не сводя ее исключительно к уникальным и специфическим характеристикам. Такой подход позво­ляет выявить общесоциальные причины общественных противоречий, а следовательно и наметить в будущем пути их исправления, позволяющие избегать побочных потрясений и следствий.

В целом ценностные предпочтения могут не только обнару­жить, но и проигнорировать и даже закамуфлировать проблему. При­чем самое неприятное положение в государстве возникает тогда, когда проинтерпретированная как беспроблемная ситуация на деле сокроет и подлинную проблему и источник напряжения. Признание же про­блемы ставит государство перед тремя альтернативами: либо обозна­чить свое нейтральное отношение к ней, либо сформулировать ту или иную позицию по отношению к ней, не предпринимая дальнейших действий; либо начать активно действовать по се разрешению. В по­следнем случае у государства также имеется несколько вариантов своего поведения: оно может предпринять действия по решению си­туации без анализа; начать затягивать начало действий, чтобы собы­тия более выпукло проявили причины конфликта и осветили более выгодные пути его разрешения; постараться передать разрешение проблемы на другой уровень (например, для решения ассоциациями гражданского общества) и начать предпринимать действия по опера­тивному урегулированию ситуации. Опять-таки последняя установка ставит и вопрос о том, в чьих интересах будет решаться данная про­блема (политической элиты, государственных чиновников, отдельного ведомства или общества в целом и т.д.).

В том случае, если государство намеревается предпринять тс или иные заранее определенные целенаправленные действия, то одним из наиболее существенных вопросов, решение которых самым существенным образом повлияет на все дальнейшие события, являет­ся идентификация субъекта принятия решений. Или точнее - выявле­ние того конкретного лица принятия решений (ЛПР), которое опреде­ляет содержание задач от имени государства в по возможности берет на себя ответственность за проектируемые действия.

Нельзя не заметить, что хотя в долгосрочной перспективе политическая элита и высшая госадминистрация представляют из себя единое целое, в условиях принятия конкретных решений они являются конкурентами. Да и вообще, даже самый поверхностный взгляд на механизм идентификации ЛПР убеждает, что он является остро конкурентным. Причем статус и официальные полномочия нередко не дают здесь особых преимуществ. Решения зачастую при­нимаются в узких комиссиях (собраниях) должностных лиц, советах крупных промышленных концернов, партийных комитетах, группах, лоббирующих интересы, к примеру, конкурентоспособных экспор­теров, и др. неинституализированных в сфере государственного управления структурах.

Многообразие формальных и неформальных субъектов, представляющих массу общих и частных интересов, с одной стороны, повышают способность государства реагировать на общественные проблемы, а с другой - технологически затрудняют преобразования этой реакции в конкретные решения. Более того, наличие множества индивидуальных и групповых фигурантов управленческого процесса, по мнению американских ученых Б.Хогвуда и Л.Ганна, вообще делает маловероятным рациональный подход к оценке и решению со­циальных проблем.

Идентификация ЛПР - это проблема возобладания формаль­ных или неформальных процедур, правил или индивидуальных (групповых) пристрастий, действующих в сфере принятия решений. В то же время ответственность за приверженность этим многообраз­ным - нормативным или межличностным - средствам мотивации управленческих действий, весьма и весьма различна. (Причем такая несбалансированность ответственности существует не только на дан­ном, но и на последующих этапах принятия решений). Например, эксперты, привлекаемые государственными службами, практически мало за что отвечают при выдвижении той или иной рекомендации. В то же время политические элиты при решении любых сколь-нибудь значимых проблем по сути всегда рискуют если не статусом, то своим имиджем.

Существенную роль при определении характера и возможно­стей ЛПР играет его групповой или индивидуальный состав. Как показывает опыт, " коллективное руководство" при принятии решений - особенно в критических условиях - проявляет непростительную мед­лительность и склонность к поступкам, размывающим понятие ответ­ственности. Индивидуальное же ЛПР более мобильно, ответственно. Однако нередки случаи, когда такие наделенные властью субъекты используют свое положение не для творческого подхода к делу. Огра­ничиваясь формальным отношением к делу, они предпочитают за­ниматься не столько решением общественных проблем, сколько ис­пользованием своих служебных полномочий для укрепления собственного имиджа и решения сугубо персональных вопросов.

Как показывает практика, субъективизм, привносимый ЛПР в процесс принятия решений должен содержать на данном этапе и некие рациональные ограничители, названные Р.А.Коффом " разумным верхоглядством". Это связано с тем, что чрезмерное уг­лубление в существо проблемы (точнее - преувеличение ее уникаль­ности) может чрезмерно усложнить понимание ее особенностей, связей с другими сторонами действительности, что, в конечном счете, просто-напросто парализует все попытки сколь-нибудь рацио­нальной и однозначной оценки ситуации. Не секрет, что лица, обла­дающие государственными полномочиями, могут в зависимости от ситуации превращать политическую или экспертную оценку пробле­мы в ее академическое исследование. В результате нацеленность на решение конкретного вопроса может уступить место бесконечному процессу раскрытия внешних и внутренних связей того или иного явления, уводя тем самым от решения данного вопроса.

В конечном счете итоговым продуктом данного этапа принятия ре­шений является осознание проблемной ситуации, определение иерархич­ности составляющих се вопросов, т.е. понимание их важности, первооче­редности и существенности с точки зрения общегосударственных интересов, а также четкая формулировка данных проблем. Коротко гово­ря, это этап, отделяющий понимание проблемы от представлений о путях и средствах ее решения. И для государственных деятелей очень важно сохранять здесь определенное спокойствие, чтобы возможная сложность путей решения задачи не исказила понимание ее сути (т.е. чтобы ответ­ственные лица заранее не упрощали себе жизнь более спокойными оцен­ками общественных противоречий). Столь же тяжкие последствия для государства и его граждан могут повлечь и частично понятые, а также фрагментарно сформулированные проблемы.

Важно видеть и то, что побуждаемые, как правило, полити­ческими соображениями, государственные органы могут формули­ровать проблемы, явно рассчитанные на формальное к ним отноше­ние, а то и прямое игнорирование. То есть уже здесь начинает проявляться общая установка и заинтересованность государства либо в действенном решении проблемы, либо в ее игнорировании (а, следовательно, лишь в сугубо формальном к ней отношении), либо в занятии выжидательной позиции временного нереагирования, сторон­него наблюдения за развитием событий. Таким образом, первый этап может закончиться: либо ориентацией на решение сформулированной проблемы; либо формальным выражением внимания к данному обще­ственному вопросу, т.е. обозначением позиции, которая по сути не предполагает дальнейших действий; либо выжидательной позицией, не требующей (не выраженной) ни занятия позиции и ни предусмат­ривающей дальнейших действий.

Этап принятия решений.

В том случае, если государство заинтересовано в принятии решений по той или иной проблеме, оно должно рассмотреть имеющиеся альтернативы (т.е. промоделировать развитие событий по каждому из отрефлексированных вариантов реализации целей, а, следовательно, и определить необходимые в каждом случае средства решения, оценив при этом влияние на ситуацию внешних и внутренних факторов и проч.) В конечном счете необходимо выбрать наиболее предпочтительную модель будущих действий на основе сопоставления ее основных параметров спараметрами других моде­лей, оценки ожидаемого эффекта предполагаемых действий и т.д.), сформулировать соответствующие цели, а также подцели, а также выявить основные прогнозируемые и непрогнозируемые (управля­емые и неуправляемые) факторы, способные повлиять на динамику событий как извне, так и внутри государства.

В государственном управлении явно прослеживаются два типа проблемных ситуаций, в связи с которыми и принимаются ре­шения. Во-первых, это стандартные или рутинные задачи, которые государственные органы периодически решают, например, в связи с наступлением определенных условий (например, подготовкой комму­нальных служб к зиме, навигационными мероприятиями, сбором уро­жая и т.д.). Здесь по сути уже имеются отработанные алгоритмы ре­шения, подкрепляемые богатым прошлым опытом, известными сроками, применяемыми обычно средствами и т.д. Как правило, этот тип задач достаточно быстро перерастает в формулируемые цели, содержит разветвленную систему подотчетных действий, компонен­тов сформулированных и готовых к реализации целей.

Другой тип задач - это задачи нестандартные, чьи компонен­ты плохо описываются количественно и проявляются лишь по мере развития ситуации. Факторы же определяющие их динамику, неясны, связи между переменными носят неустойчивый характер, критерии успеха просчитываются плохо и т.д. Как правило, это еще и ком­плексные проблемы, предполагающие учет их всесторонних связей и отношений с другими сферами, проблемами, конфликтами. Таким образом, эти задачи требуют творческих подходов, предполагающих разрушение существующих стереотипов, рассмотрение ранее неиз­вестных подходов, а также других действий, которые проистекают из условий неопределенности. Эффективность принимаемых в связи с такими ситуациями решений может быть поэтому основательно снижена.

Однако и те и другие задачи, решаемые государственными органами в относительно стабильных политических условиях, тесно связаны с процедурами планирования, т.е. логическим преобразова­нием намерений правительства в систему взаимосвязанных долго­срочных, среднесрочных я краткосрочных целей. В то же время нельзя сказать, что содержание данного этапа полностью совпадает с требованиями планирования. На это есть серьезные причины, по­скольку многие государственные органы не могут полностью распо­ряжаться своими ресурсами (например, местные органы я значитель­ной степени зависят от решений вышестоящих структур, а высшая государственная администрация весьма существенно зависит от политического руководства страны), а также планировать время исполнения принятых решений (т.к. вышестоящие органы могут изме­нить даже самые принципиальные параметры принятых решении).

Важнейшим средством решения в общем-то любых, но наиболее зримо проявляющих себя при решении нестандартных (неструктурированных) задач, является применение разнообразных-аналитических методик, помогающих вычленить цели, определить критерии успеха, нащупать связи между переменными, дать качест­венную и количественную характеристику ситуации. Как полагает Э.Квейд, подобные методики за счет определения элементов проблемы, о которых существует достаточная информация, могут умень­шить сложность проблемы до управляемых пропорций, а также ис­ключить из анализа наиболее слабые альтернативы и даже рекомендовать варианты действий, которые примут все заинтересо­ванные стороны, даже если они не полностью удовлетворяют их инте­ресам. Так, американский исследователь Г. Стерлинг в качестве наиболее эффективных в зарекомендовавших себя аналитических средств выявления целей в общественном секторе государства называ­ет метод сопоставления затрат и выгод, тактику построения многоце­левых моделей развития, системный анализ, исследование операций и опережающее исследование. Л.Планкстт и Г.Хейл настаивают на эффективности методик т.н. " опережающего управления", предпола­гающие осуществление причинно-следственной связи, верифицируе­мость оценки гипотетических последствий решений, соблюдение последовательности операций по достижению целей, верное вычле­нение сути решаемой проблемы.

Использование разнообразных аналитических методик по­зволяет не только избежать поверхностно сформулированных целей, неизбежно влекущих перерасходовать ресурсов, утрату авторитета госорганов и др., но и дает возможность уточнить и даже при необходимости " переформулировать проблему" (Дж.Гослин).

Как можно видеть, эпицентр второго этапа - формулировка отобранных и отселектированных целей (подцелей). Важность дан­ного аспекта принятия решений дала ряду исследователей основание ставить вопрос о преимуществах общей модели управления - " управления по целям" (П.Дракер), где управление подчиняется достижению конкретных результатов. Эта несомненно заслуживаю­щая внимания модель, тем не менее, для государственных служб является достаточно " узковатой". Ведь органы государства помимо следования целям должны контролировать в качестве важнейших компонентов управления и соответствие целей средствам, и социаль­ный резонанс во внешней среде (общественном мнении), также другие важнейшие компоненты управленческого процесса.

Для государственных органов, вынужденных руководство­ваться и политическими, и собственно управленческими и админист­ративными соображениями, предельно важно ориентироваться на конечный результат, а, следовательно, на возможность реализации поставленных планов. То есть государство должно ставить не столько оптимальные, сколько реально достижимые цели, ориентировать свои структуры на осуществимые в действительности программы. Лица управляющие государством просто вынуждены чураться бес­плодных фантазий, учитывать реалии дня, стремиться рационально расходовать ограниченные ресурсы и при этом принимать во внима­ние возможность возникновения непредвиденных ситуаций. Таким образом, государственные органы должны предельно дифференциро­вать и иерархиизировать систему целей, связывая с ней распределе­ние средств и ресурсов, функции и полномочия ответственных органов управления, сроки исполнения и др. компоненты программы дейст­вий.

Важным критерием формулировки целей является и предотвращение дополнительных проблем и противоречий, вытекающих из принятого решения. Управляющие должны действовать так, чтобы удачное в той или иной сфере решение не вызвало разрастание кон­фликтов в смежных областях и не увеличило груз проблем, лежащих на плечах государства.