Идейно-теоретические основы местного самоуправления

Формирование института самоуправления неразрывно связано с так называемым " магдебургским правом", которое было введено в XIII ст. в немецком городе Магдебург. Источниками этого права были привилегии, предоставленные городским властям. Магдебургское право имело универсальный характер и касалось деятельности городской власти, суда, вопросов земельной собственности в пределах городов, торговли, ремесел, налогообложенияи т.п. Магдебургское право юридически закрепило успех, полученный благодаря продолжительной борьбе городов за самостоятельность, против феодалов. В результате городам было предоставлено право на самоуправление, они освобождались от значительной части феодальных повинностей.

На протяжении XIV – XV ст. Магдебургское право приняли другие немецкие города, а также некоторые города Чехии, Венгрии, Польши, Литвы, Галиции и Белоруссии. Для судов, которые применяли это право, высшей апелляционной инстанцией был суд в городе Магдебург. Аналогичную роль позднее выполняли в Пруссии суды городов Хемяно (от 1215 г.) и Торуни (от 1466 г.); в Польше - суд г. Кракова (от 1365 г.).

В городах, которым монархи дарили Магдебургское право, отменяли все другие виды права. Город освобождался от суда и власти воевод, господ, старост, наместников и т.п.; горожане не должны были отвечать перед ними, вместо этого формировался свой собственный суд, жители городов освобождались от воинских обязанностей (кроме поставок обоза для войска), города получали право владеть земельной собственностью.

На территории Руси первым среди городов Магдебургское право получил Каменец-Подольский (1374 г.), затем в 1432 г. - Луцк, а в 1497 г. — Киев. На Левобережной Украине городское самоуправление и суд были построены в соответствии с Магдебургским правом города: Киев, Чернигов, Переяславль, Полтава, Стародуб, Козелец, Остер, Почеп, Мглин, Новгород-Сиверск.Некоторые города имели Магдебургское право в неполномобъеме, (например, г. Кременец), поскольку у них не было представительских органов, которые защищали интересы самоуправления.

Просуществовало Магдебургское право до XVIII–XIX ст., постепенно теряя свое значение.

В Литовском государстве, в состав которого некоторое время входила часть украинских земель, в XVI ст. был издан кодекс гражданских законов, который получил название " Устав большого княжества Литовского", или " Устав земский". Появление этого документа было вызвано необходимостью обобщения действующих законов, их кодификации, учитывая то, что до этого времени использовались разнообразные правовые нормы, источником которых были старые обычаи, а также новые привилегии, предоставленные большим князьям.

В середине XVII ст. выдающийся политический деятель и дипломат А.Л. Ордин-Нащокин (1605-1680 гг.), признавая необходимость усиления монархии, вместе с тем сознавал, что развитие экономики возможно лишь при предоставлении определенной свободы местным торгово-промышленным центрам. Он предлагал предоставить городам право самоуправления, которое не нанесет ущерб центральной власти.

Понятие " самоуправление» стали использовать в Европе со второй половины XVIII ст. именно относительно местного самоуправления. В то время институты местного самоуправления сформировались во многих странах и предусматривали управление всеми хозяйственными и другими делами любой административной единицы не органами центральной власти, а самими жителями.

В конце XVIII ст. позиции буржуазии в европейских странах значительно укрепились в результате жесткой борьбы с остатками феодального государства, с присущими ей чрезвычайным централизмом власти, бюрократической регламентацией, мелочной и придирчивой опекой. В таких условиях буржуазия - новый и могущественный класс - уверенно стремилась занять место в обществе, которое бы отвечало ее экономическому могуществу. Ярчайшее противостояние буржуазии и феодального государства проявилось во время французской революции 1789 г., когда на смену полицейскому государству пришла конституционная. Великая Французская революция стала решающей вехой в становлении института самоуправления в Европе.

Накануне революции во Франции возникает децентрализованная теория о естественном праве, которая означает совокупность принципов, правил, норм, ценностей, которые диктуются природой человека и являются независимыми от конкретных социальных условий.

Теория свободы общин создала надлежащую подпочву для возникновения общественной теории местного самоуправления, согласно которой местные самоуправляющиеся органы имеют самостоятельное право на существование, занимаются делами, которые им присущи.

Однако теория свободы испытала поражение. На смену ей приходили новые учения, большинство которых защищали институт местного самоуправления. Появляется общественно-хозяйственная теория, согласно которой местное самоуправление рассматривалось как часть государства, ему были присущи свои функции, перечень которых теория старалась установить.

Положения теории муниципального (общинного) социализма были сформулированы в последней четверти XIX ст. представителями Фабианского общества - английской реформистской организации, основанной в 1884 г. Члены общества (Бернард Шоу, Герберт Уэльс и прочие) отбрасывали классовую борьбу пролетариата и считали возможным построение прогрессивного общества с помощью мелких реформ, постепенных преобразований общества, т.е. с помощью " муниципального социализма".

В 50-х годах XX ст. во многих странах мира и в частности в Европе начались сложные и многоплановые процессы реформирования местного самоуправления, основными направлениями которых стало корректирование количества самоуправляющихся единиц, усовершенствование организационной структуры органов самоуправления, финансовые и функциональные реформы.

Преобразования в составе единиц местного самоуправления происходили, как правило, в направлении уменьшения их количества. Основанием этого стало предположение о том, что именно на территории больших административных формирований создаются возможности для эффективного и результативного предоставления местных услуг. Одновременно проходили процессы регионализации, т.е. образование промежуточных уровней правления, а также появились новые формы местных органов, такие, как округи, советы микрорайонов, специализированные округи.

Укрепление демократических основ нуждалось в проведении организационных реформ органов местного самоуправления, благодаря чему вся их деятельность стала более публичной и демократической, к принятию решений начали привлекаться широкие слои общественности, усилилась роль мэров и местных выборных органов, происходили изменения в построении местных органов самоуправления, кадровом составе и т.п.

Целью финансовых реформ местного самоуправления стало увеличение объемов финансовых ресурсов, которые центральная власть передавала местным властям. Данная задача решалась с помощью внедрения фискальной автономии местных органов, предоставления им права привлекать альтернативные источники доходов, а также осуществлять субсидирование территорий со стороны государства.

В октябре 1985 г. страны-участницы Совета Европы подписали Европейскую хартию местного самоуправления, которая обобщила достояние продолжительного этапа становления и укрепления местного самоуправления в Европе, стала первым многосторонним правовым актом в этой сфере. Небольшой по объему документ (всего 18 статей) вмещает концепцию местного самоуправления, основы его функционирования. Рассмотрим детальнее непосредственно финансовые аспекты деятельности органов местного самоуправления, которые отражены в хартии.

Содержание этого документа, его ведущую идею во многом определяет исходное положение, помещенное в преамбуле, о том, что местные власти - одна из главных основ любого демократического режима, важнейшим принципом которого должно быть право граждан на участие в управлении государственными правами, а это право может осуществляться именно на местном уровне.

Существование местных властей может обеспечить эффективное и близкое к гражданину управление при условии, что местные власти должны быть наделены реальными и автономными функциями, иметь созданные на демократических началах директивные органы, владеть соответствующими ресурсами, необходимыми для них.

Важным требованием хартии являются признания и закрепление принципа местного самоуправления в национальном законодательстве и, по возможности, в основном законе страны - конституции.

Административный надзор за деятельностью местных властей, как правило, осуществляется общегосударственными органами с целью обеспечения соблюдения конституции и законодательства.

Центральное место в хартии занимает вопрос финансового обеспечения функционирования местного самоуправления.

В IX ст. в хартии указывалось, что местные власти имеют право на свои собственные адекватные финансовые ресурсы, которыми они могут свободно распоряжаться в пределах своих полномочий, и их объем должен отвечать функциям, предоставленным им конституциейили законодательством.

Часть финансовых ресурсов местных властей формируется за счет местных налогов и сборов для удовлетворения разных местных нужд. И потому поступления от местных налогов и сборов должны пополнять совокупные финансовые ресурсы органов местного самоуправления.

Кроме местных налогов и сборов в распоряжение местных властей могут поступать также средства от взыскания общегосударственных налогов; доходы от собственности, которая им принадлежит; средства, полученные от выпуска муниципальных займов; кредиты; добровольные пожертвования и т.п.

Объективное существование значительных расхождений в уровнях развития отдельных территорий в каждой стране обусловило необходимость защиты финансово более слабых, т.е. применение процедур финансового выравнивания.

Итак, определяющими положениями Европейской хартии местного самоуправления, которые имеют непосредственное отношения к функционированию местных бюджетов, есть положения о том, что: местные власти имеют право на свои собственные финансовые ре­сурсы; объем финансовых ресурсов должен отвечать функциям, которые выполняют местные власти; местные власти имеют право свободно распоряжаться собственными финансовыми ресурсами; часть финансовых ресурсов должна формироваться за счет местных налогов и сборов; размеры местных налогов и сборов местные власти уполномочены устанавливать в пределах закона; порядок формирования финансовых ресурсов должен быть гибким и обеспечивать соответствие имеющихся ресурсов росту стоимости выполнения задач местных властей; защита слабых в финансовом понимании местных властей проводится с помощью процедур устранения финансовых диспропорций (финансового выравнивания); преимущество в выборе форм финансовой помощи предоставляется дотациям, которые не назначаются для финансирования конкретных проектов и не ограничивают свободу местных властей.

Ныне к Европейской хартии местного самоуправления присоединилось свыше 30 стран, в 1996 г. - Украина. Закономерно, что формирование правовой базы местного самоуправления в Украине проходило и проходит под влиянием этого важного документа, основных положений которого наше государство должно придерживаться.