Местное самоуправление независимой Украины

Становление местного самоуправления в Украине нельзя рассматривать отдельно от общемировых, в том числе общеевропейских тенденций общественного развития, в процессе которых происходило распределение власти между государственными органами и местными властями, осуществлялись мероприятия по реформированию последних, созданию соответствующего законодательного купола, внедрения механизмов финансовой автономности органов местного самоуправления.

Основы для возрождения и развития местного самоуправления в независимой Украине были созданы еще Законом СССР " Об общих основах местного самоуправления и городского хозяйства в СССР" от 9.04.1990 г.

Украина 7 декабря 1990 г., впервые среди республик бывшего СССР, принимает Закон " О местных Советах народных депутатов Украинской ССР и местном самоуправлении". Этот закон был призван создать правовую основу для внедрения и развития системы местного самоуправления. Собственно, именно этот документ ознаменовал возрождение института местного самоуправления в Украине.

В преамбуле к закону отмечалось, что местное самоуправление - это территориальная самоорганизация граждан для самостоятельного решения непосредственно или через государственные и общественные органы, которые они избирают, всех вопросов местной жизни, учитывая интересы населения на основе законов Украинской ССР и собственной финансово-экономической базы.

Территориальной основой местного самоуправления признавались сельсовет, поселок, район, город, район в городе, область. Наряду с этим, вводилось понятие " базовый уровень местного самоуправления", к нему принадлежали - сельсовет, поселок городского типа, город.

Особое значение приобретали в период восстановления института местного самоуправления провозглашенные в законе принципы местного самоуправления: народовластия; законности; самостоятельности и независимости советов народных депутатов в пределах своих полномочий относительно решения вопросов местного значения; защиты прав, свобод и законных интересов граждан, социальной справедливости; выборности советов народных депутатов, органов территориального общественного самоуправления, их подконтрольности, подотчетности и ответственности перед населением; гласности и учета общественной мысли; объединения местных и государственных интересов, интересов населения соответствующей территории; экономической и финансовой самостоятельности территории; взаимодействия органов местного самоуправления с трудовыми - коллективами, общественными организациями и движениями; самофинансирования и самообеспечения; оптимальной децентрализации; реальной управляемости территорией.

Известно, что настоящее осуществление местного самоуправления зависит от его материального и денежного обеспечения. И потому законом была определенная финансово-экономическая база местного самоуправления, в которую вошли: природные ресурсы, которые находятся в распоряжении советов народных депутатов базового уровня; местное хозяйство, коммунальная и другая собственность, которая служит источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворения социально-экономических нужд населения; финансовые ресурсы (местные бюджеты, внебюджетные средства, валютные фонды местных советов, средства территориального общественного самоуправления).

В Законе от 7.12.1990 г. большое внимание уделялось вопросам функционирования местных бюджетов. Была закреплена самостоятельность местных советов народных депутатов в разработке, утверждении и выполнении местных бюджетов; недопустимость при этом вмешательства вышестоящих органов; отмечалось, что местные бюджеты одних административно-территориальных образований не включаются в бюджеты других; определен перечень доходных источников и направлений расходования средств местных бюджетов, а также основы бюджетного регулирования. Эти вопросы предопределялись контекстом почти одновременно принятого Закона Украинской ССР " О бюджетной системе Украинской ССР" от 5.12.1990 г., где впервые была сделана попытка четкого размежевания доходов и расходов между звеньями бюджетной системы.

Обретение Украиной независимости дало новый толчок к развитию института местного самоуправления. Начиная с 1992 г., был утвержден ряд законодательных документов и принята Конституция Украины. Это оказывало содействие становлению местногосамоуправления, определило распределение власти в стране, установило взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной исполнительной власти.

Принятая 28 июня 1996 г. Конституция Украины закрепила существование местного самоуправления, которое признается и гарантируется государством (ст.7). Принципиально новое в Конституции - это подход к определению первичного субъекта местного самоуправления, которым признана территориальная община, а не административные образования (как это было установлено законом Украинской ССР " О местных Советах народных депутатов Украинской ССР и местном самоуправлении").

Регионы - это промежуточный уровень власти между местным самоуправлением и центральной властью.

Местное самоуправление, как записано в Конституции, является правом территориальной общины - жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, города - самостоятельно решать вопрос местного значения в пределах Конституции и законов Украины.

Органы местного самоуправления - сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы. Районный и областной советы представляют общие интересы территориальных общин.

Материальной и финансовой основой местного самоуправления является движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, другие средства, земля, природные ресурсы, которые находятся в собственности территориальных общин сел, поселков, городов, районов в городах, а также объекты их общей собственности, которые находятся в управлении районных и областных советов.

В Конституции нашли отражение основные права органов местного самоуправления, полномочия, связанные с материальной и финансовой основой их существования, среди них: управление органами местного самоуправления имуществом, которое имеется в коммунальной собственности; утверждение местных бюджетов; контроль за выполнением местных бюджетов; внедрение местных налогов и сборов; образование, реорганизация и ликвидация коммунальных предприятий, учреждений и организаций, контроль за их деятельностью. В Конституции Украины указано, что органам местного самоуправления могут предоставляться законом отдельные полномочия органов исполнительной власти. Государство финансирует осуществление других полномочий в полном объеме за счет средств бюджета Украины в установленном законом порядке.

Все полномочия органов местного самоуправления подразделяются на: собственные полномочия и полномочия предоставленные. Предоставление отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления может происходить в двух формах: передачи - когда определенное полномочие органа государственной власти передается из его компетенции и включается в компетенцию местного самоуправления; делегирования — предоставление права решения любого вопроса органам местного самоуправления единовременно, на определенный промежуток времени или бессрочно.

Закон " О местном самоуправлении в Украине" был принят 21 мая 1997 г. Он конкретизировал основные положения Конституции относительно местного самоуправления, определил основные организационные вопросы функционирования института местного самоуправления, детально очертил полномочия советов, их глав, исполнительных органов, а также организационно-правовую, материальную и финансовую основу местного самоуправления.

В ст. 2 Закона записано: " Местное самоуправление в Украине – это гарантированное государством право и реальная способность территориальной общины — жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, поселка, города — самостоятельно или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины".

Законом Украины " О местном самоуправлении в Украине" были введены такие принципы, на основе которых осуществляется функционирование института местного самоуправления в Украине: народовластие; законность; гласность; коллегиальность; объединение местных и государственных интересов; выборность; правовая, организационная и материально-финансовая самостоятельность в пределах полномочий; подотчетность и ответственность перед территориальными общинами их органов и должностными лицами; государственная поддержка и гарантии местного самоуправления; судебная защита прав местного самоуправления.

Согласно действующему законодательству система местного самоуправления в Украине включает: территориальную общину; сельский, поселковый, городской совет; сельского, поселкового, городского голов; исполнительные органы сельского, поселкового, городского советов; районный и областной советы, которые представляют интересы территориальных общин сел, поселков, городов; органы самоорганизации населения.

Органы местного самоуправления являются юридическими лицами, они наделяются собственными полномочиями, в пределах которых действуют самостоятельно и несут ответственность за свою деятельность. Кроме того, органам местного самоуправления могут предоставляться отдельные полномочия органов исполнительной власти, в осуществлении которых они являются подконтрольными соответствующим органам исполнительной власти.

Решающее значение для обеспечения функционирования местного самоуправления имеет материально-финансовая основа их деятельности, которая включает, согласно действующему законодательству, движимое и недвижимое имущество, денежные средства, землю и другие природные ресурсы.

Государство осуществляет контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления лишь на основании Конституции и законов Украины. Такой контроль не должен приводить к вмешательству органов государственной власти или их должностных лиц в осуществление органами местного самоуправления предоставленных им собственных полномочий.

Государственная поддержка местного самоуправления обеспечивается разными способами, среди которых определяющее значение имеет конституционное признание местного самоуправления, гарантирование его органам необходимой доходной базы, обеспечение самостоятельности местных бюджетов, финансирование в полном объеме осуществляемых органами местного самоуправления делегированных полномочий, предоставление им определенных прав в сфере местного налогообложения и т.п.

Поддержка и развитие местного самоуправления обеспечивается также и благодаря деятельности многих структур, таких, как Координационный совет по вопросам местного самоуправления при Президенте Украины, Фонд содействия местному самоуправлению Украины, Ассоциация городов Украины и т.п.

Популярной стала в Украине деятельность Фонда содействия местному самоуправлению Украины, созданному в 1992 г. Как указано Положением о Фонде, он есть центральным научно-методическим, консультативным и координационным учреждением, которое создано при Президенте Украины для поддержки местного самоуправления в Украине.

Основные задачи Фонда содействия местному самоуправлению Украины: предоставление научно-методической и консультативной помощи в становлении и развитии местного самоуправления; координация усилий отечественных ассоциаций и других организаций; содействие органам местного самоуправления в развитии демократических форм и методов их работы; содействие утверждению правовых основ в деятельности ор­ганов местного самоуправления; изготовление на основе отечественного и международного опыта предложений и рекомендаций относительно развития местного самоуправления.

Финансирование расходов на содержание Фонда содействия местному самоуправлению Украины осуществляется за счет государственного бюджета. Кроме бюджетного финансирования источниками финансовых ресурсов Фонда являются также: средства, которые объединяются на договорных началах с орга­нами местного самоуправления и их ассоциациями, а также центральными и местными органами государственной исполнительной власти и другими учреждениями для реализации мероприятий и программ развития и поддержки местного самоуправления в Украине; банковские кредиты; добровольные взносы и пожертвования; зарубежная и международная финансовая поддержка; поступление от выполнения хозрасчетных догово­ров и проведения мероприятий по вопросам местного самоуправления; доход от реализации научно-исследовательской, информационно- справочной и другой продукции, предоставление платных услуг юридическим и физический лицам; другие поступления, которые не запрещены законодательством.

Проблемам укрепления позиций местного самоуправления подчинена региональная политика, которую проводит правительство Украины. Основными задачами региональной политики в ближайшее время должны быть: внедрение механизмов стимулирования социального и экономического развития депрессивных территорий, постепенное преодоление дифференциации средних показателей объемов производства и размеров доходов в территориальном разрезе на одного человека; делегирование значительной части управленческих функций регионам, важное усиление их роли и ответственности в решении всего комплекса задач рыночных преобразований, проблем социальной политики, экономического и научно-технического развития, развития духовной сферы; внедрение единых минимальных социальных положений­, стандартов и действенных механизмов социальной защиты населения в зависимости от экономических возможностей регионов; реализация в каждом регионе комплексных программ к достижению продуктивной занятости; осуществление административно-территориальной реформы; внедрение в Украине двухпалатного парламента, одна из палат которого должна представлять интересы регионов.