История формирования института местного самоуправления

Первичной формой социальной организации людей была община, которая сформировалась на основе общих родственных связей, общего ведения хозяйства, землепользования. На начальных этапах общественного развития общины приобрели всестороннее распространение и стали универсальным институтом, носителем всей совокупности общественных функций, который определял разные отношения (производственные, самоуправляющиеся, охранительные, семейно-бытовые, культурные). Среди всех разновидностей сообществ более всего распространилась поземельная община. В Украине она называлась общиной, а в поселениях казаков еще и обществом.

В состав общины входили домохозяйства, которые совместно владели всеми или лишь некоторыми угодьями. Важнейшие жизненные вопросы общины решались на общем собрании, которое называлось большая община, копна, груда, круг, вече. Из членов общины ежегодно избирался глава - старец, главной задачей которого был сбор налогов; он же представлял интересы волости перед центральным правительством. Община имела право самообложения для удовлетворения своих собственных нужд.

Развитие ремесел, появление городов, укрепление государственности вызвали возникновение других, более развитых форм социальной организации людей, чем общины - местных союзов. В отличие от поземельной общины как формы лишь общего землепользования местные союзы были территориальными самоуправляющимися формированиями, которые объединяли население определенных территорий. Местные союзы имели в своем распоряжении определенное хозяйство, составляли сметы на его содержание. Местные союзы были подчинены государству, поэтому составление смет (бюджетов) и порядок их утверждения в значительной мере зависело от государственной власти.

В 30-х годах XIX ст. в Европе возникают первые целевые союзы, целью которых было удовлетворение определенных нужд или выполнение общих проектов. Впервые целевые союзы появились в Англии (1834 г.) для ухода за престарелыми и больными из числа бедных. Во второй половине XIX ст. целевые союзы создавались во Франции - для отладки газового освещения в городах, для приведения в порядок течения рек; в Голландии - для строительства дорог, школ, использования местных железных дорог, для нужд взаимного кредитования; в Италии - для общей эксплуатации трамваев, предприятий.

Становление института местного самоуправления на Руси было связано с развитием земского хозяйства и земских повинностей. Земством называлось местное самоуправление под руководством дворянства.

1 января 1864 г. выходит Положение о земских учреждениях, которое получило статус закона. В объяснительной записке к Положению отмечалось, что основной целью реформы есть полное и последовательное развитие основ местного самоуправления. В Положении о земствах была осуществлена попытка выделить местное самоуправление и хозяйственные дела, которые передавались в полное ведение земств.

Если Положением 1864 г. признавалась полная самостоятельность земств в пределах доверенных им дел, а правительственная власть осуществляла надзор за их деятельностью с точки зрения законности, то Положением 1890 г., устанавливался контроль государственной власти и в частности губернаторов за принятием решений земствами, допускалось их опротестовывание и приостановление. На уровне губерний были созданы специальные органы по надзору за деятельностью земств.

Прогрессивные силы украинского общества добивались предоставления национально-территориальной автономии Украине, которая входила в состав Русской империи. Г. Грушевский подчеркивал, что широкое самоуправление приближается к автономии, а украинская территория должна быть организована на основах широкого демократического общественного самохозяйничания от мелкой земской общины к сейму; Украина " должна вершить у себя дома всякие свои дела – экономические, культурные, политические, содержать свое войско, распоряжаться своими дорогами, своими доходами, землями и всякими натуральными богатствами, иметь свои законодательство, администрацию и суд" (выделено автором цитаты – О.К.).

Несмотря на вообще положительную роль земств в общественно-политической жизни страны, они все же были значительно ограничены в своих полномочиях, имели бюрократический характер, который помешал их дальнейшему усовершенствованию и развитию. Непреодолимое стремление народа к самоуправлению в определенной степени воплотилось благодаря революционным достижениям 1905 и 1917 гг. когда был сформирован совет депутатов из представителей разных, беднейших слоев населения. Появление этих органов стало новым шагом на пути развития местного самоуправления в России и Украине.

Местные советы народных депутатов не признавались органами местного самоуправления, а действовали как местные органы государственной власти и управления. Конституционно определялось, что местные советы должны: решать все вопросы местного значения, учитывая общегосударственные интересы и интересы граждан; воплощать в жизнь решения вышестоящих государственных органов; руководить на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждать планы хозяйственного и социально-культурного развития и местные бюджеты; осуществлять руководство деятельностью подчиненных им государственных органов и предприятий, учреждений и организаций; обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; оказывать содействие укреплению обороноспособности страны.

Перечень задач, которые были поставлены перед местными советами в период существования социалистического государства, формально отображал основные функции, которые выполняют органы местного самоуправления, тем не менее конкретный механизм реализации этих задач и те приемы и методы, которые практически использовались, имели признаки командно-административной системы. И все же привлечение широких слоев населения к участию в работе советов, обретение ими определенного политического опыта, а также изменения, которые происходили в 80-х годах, привели к краху социалистической империи, создали необходимую подпочву для создания и развития института местного самоуправления на местностях независимого Украинского государства.