Стадии правотворческой деятельности органов управления

Стадии правотворческой деятельности представляют собой процесс (процедуры) подготовки, принятия (издания или подписания), опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов управления. Регламентация процедур подготовки и принятия управленческих актов осуществляется различными видами актов в зависимости от вида акта и органа, его издающего. Специфика правотворчества органов управления состоит в особенности актов управления, суть которых заключается в своевременной и полноценной реализации вновь принимаемых законов. Закон не должен работать вхолостую, он должен «наполняться» правоуточняющими, правоконкретизирующими, правотолкующими и правореализующими актами. Только в том случае, когда управленческие акты принимаются в максимально сжатые сроки, установленные планами правотворческой работы, можно говорить об их эффективности и своевременности.

Стадий правотворческой деятельности обычно выделяют три: подготовка проекта акта, принятие (подписание) и опубликование и вступление в силу акта управления, хотя в юридической литературе нет единого взгляда на данный вопрос. Так, И. Кхол считал, что процесс принятия управленческого решения имеет следующие этапы: 1) уяснение проблемы и накопление информации; 2) обработка информации; 3) разработка вариантов решения; 4) выбор оптимального решения и объявление решения[60].

Более рациональный взгляд на этот вопрос был высказан Б.В. Дрейшевым, по мнению которого издание актов включает следующие стадии: 1) установление необходимости издания (изменения, отмены) нормативного акта; 2) подготовка проекта нормативного акта; 3) внесение проекта акта в правотворческий орган управления[61].

В принципе, можно признать, что стадии нормотворческого процесса органов управления соответствуют стадиям законодательного процесса из-за одинаковой степени важности и однотипной правовой природы законов и актов управления, с учётом особенностей того, что административные органы бывают единоличные и коллегиальные.

Первой стадией правотворческого процесса органов управления является подготовка административного правового акта. Исходя из Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации от 13 августа 1997 г. и других актов, можно выделить следующие основные требования к данной стадии:

1. Подготовка проекта правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. К подготовке нормативных актов привлекается юридическая служба соответствующего органа.

Для разработки наиболее важных и сложных нормативных актов и актов, издаваемых совместно несколькими исполнительными органами, могут создаваться рабочие группы, в том числе с представителями научных организаций.

2. Устанавливается срок подготовки и издания нормативного акта управления. Например, согласно вышеуказанным Правилам, если такие акты принимаются во исполнение федеральных законов, правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, срок их подготовки и издания не должен превышать одного месяца, если вышестоящим актом не предусмотрен другой срок.

3. В процессе подготовки акта управления необходимо изучить и проанализировать относящиеся к теме акта законодательство РФ, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, практику применения законодательства в соответствующей сфере, научную литературу, материалы периодической печати, данные социологических и иных исследований.

4. На данной стадии осуществляется оформление акта управления с учетом правил юридической техники.

5. Подготовка правового акта управления предполагает его согласование с иными подразделениями органа, издающего акт, или с другими органами исполнительной власти. Факт согласования должен быть подтвержден визами уполномоченных должностных лиц. Виза включает в себя наименование должности руководителя соответствующего органа или его заместителя, личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату. В случаях, предусмотренных законодательством, такое согласование является обязательным. Например, все проекты нормативных актов должны быть согласованы с юридической службой соответствующего органа исполнительной власти. Проекты актов, затрагивающие финансовые вопросы, согласовываются с Министерством финансов РФ. Проект нормативного акта, подготовленный федеральным органом исполнительной власти, подлежит согласованию с другими заинтересованными федеральными органами, если такое согласование является обязательным или если в акте содержатся положения, поручения, касающиеся других органов.

6. Проекты некоторых нормативных актов подлежат обязательной экспертизе. Так, согласно ст. 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе»[62], проекты нормативных и индивидуальных актов, реализация которых связана с воздействием на окружающую природную среду, должны пройти государственную экологическую экспертизу. Федеральные органы исполнительной власти вправе заключить договор с Министерством юстиции РФ о предварительной экспертизе нормативных актов этих органов.

7. Одновременно с подготовкой проекта акта разрабатываются предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей[63].

Стадия принятия нормативных правовых актов органами исполнительной власти является центральной в правотворческом процессе. Как считает А.С. Пиголкин, принятие решения по проекту нормативного акта есть основная, решающая стадия официального прохождения проекта. Именно проект становится юридически значимым документом[64].

В зависимости от того, является ли орган государственного управления единоначальным или коллегиальным, будет зависеть и специфика этапов прохождения проекта акта управления на данной стадии. Если акт принимается в единоначальном порядке, то можно выделить следующие этапы: 1) подготовка рассмотрения проекта акта; 2) непосредственное рассмотрение проекта; 3) принятие решения по проекту. Принятие коллегиальным органом управления правовых актов включает следующие этапы: 1) подготовка обсуждения проекта акта; 2) непосредственное обсуждение проекта; 3) принятие решения по проекту.

Как считает Ю.А. Тихомиров, различие между коллегиальностью и единоначалием заключается не только в способе формально-юридического принятия решения, его подписания, утверждения одним лицом или коллегией правомочных лиц. Известную разницу можно усмотреть также в характере и процедуре обсуждения решения, его оценки в момент принятия. В органах, действующих на основе единоначалия, широкое обсуждение, как правило, заменяется консультативными средствами, оценкой мнения специалистов, рекомендаций научно-технических и иных советов. В коллегиальных органах происходит как бы дополнительная переоценка проекта вместе с его обсуждением[65].

Специфика данной стадии заключается в том, что здесь необходимо соблюсти основные процессуальные правила подписания акта. Как правило, акт управления подписывается руководителем органа исполнительной власти, но в отдельных случаях право подписи имеют первые заместители (заместители) руководителя органа исполнительной власти, на которых возложено руководство отраслевыми службами соответствующего органа. Причем, необходимо отметить, что подписание нормативных правовых актов руководителями органов исполнительной власти — этап, носящий формальный характер, свидетельствующий о том, что при подготовке акта были соблюдены все необходимые условия, а принят акт был с учетом всех основных требований законности.

Нормативные акты управления, издаваемые несколькими органами исполнительной власти, подписываются руководителями всех указанных органов и должны иметь единую дату.

Перед вступлением в силу некоторые акты управления подлежат обязательной государственной регистрации в органах юстиции.

Официальное опубликование и вступление в силу нормативного правового акта — завершающий этап правотворческого процесса, цель которого заключается в наделении акта юридической силой. Как считает А.С. Пиголкин, для того чтобы стать общеобязательным велением государства, правовая норма должна объективироваться в общедоступных печатных изданиях, и процесс такого объективирования представляется исключительно важным. Нормативный акт не может действовать, если нет официальных дубликатов, идентичных оригиналу. Официальное опубликование, в процессе которого создаются дубликаты, формально удостоверяет, что определенный акт принят, действует1.

Официальное опубликование законов и других нормативных правовых актов является необходимым и обязательным этапом правотворческого процесса. Порядок опубликования и вступления правовых актов управления в юридическую силу рассматривался выше.