Местное управление. Политико-административная власть на местах по-прежнему всецело была в руках назначаемых царем губернаторов

Политико-административная власть на местах по-прежнему всецело была в руках назначаемых царем губернаторов, дея­тельностью которых руководило Министерство внутренних дел. Практиковалось также в некоторых случаях объединение нескольких губерний под властью генерал-губернаторов, кото­рые, как правило, являлись одновременно и командующими войсками военных округов. Так, в 1879 г. в ответ на террор на­родовольцев были учреждены должности временных генерал-губернаторов с чрезвычайными полномочиями в Петербурге, Харькове и Одессе.

Губернатор управлял губернией через посредство губерн­ского правления и состоявшие при нем различные «присутст­вия» (по делам крестьянского управления, по делам воинской повинности и т. д.). Большую роль в местном управлении иг­рали дворянские общества и церковное управление. Первыми лицами в губернии были губернатор, губернский предводитель дворянства и архиерей (глава епархии).

Некоторыми особенностями отличалось управление нацио­нальными окраинами. Наиболее своеобразным, как уже гово­рилось, было управление Финляндией. Здесь сохранялись законодательный орган (сейм), местная национальная администра­ция, полиция, таможенная служба, даже граница между Росси­ей и Финляндией. Но российский император являлся одновре­менно великим князем финляндским, а его представитель - ге­нерал-губернатор возглавлял исполнительную власть и коман­довал войсками. В российском центральном аппарате бли­жайшим советником императора по вопросам управления Финляндией был министр-статс-секретарь по делам Великого княжества Финляндского. В 1863 г. после почти полувекового перерыва царь Александр II созвал заседание сейма, на кото­ром была подтверждена автономия Финляндии.

Особым правовым статусом отличались казачьи области. Их во второй половине XIX века было одиннадцать (Донское, Кубанское, Терское, Астраханское, Уральское, Оренбургское, Семиреченское, Сибирское, Забайкальское, Амурское и Уссу­рийское).

Все казачьи области находились в ведении Главного управ­ления казачьих войск. Его шефом по традиции (с 1827 г.) чис­лился наследник российского престола. Во главе каждого ка­зачьего войска стоял наказной (т. е. назначенный правительст­вом) атаман и при нем - войсковой штаб, управлявший обла­стью через назначенных им атаманов отделов или окружных атаманов (в Донском и Амурском войске). В станицах и хуто­рах атаманы избирались станичным или хуторским казачьим кругом.

С 18 лет казаки обязаны были нести военную службу в тече­ние 20 лет, из которых 4 года в строю, а остальное время в за­пасе с периодическими лагерными сборами. На службу они являлись со своим конем, обмундированием, снаряжением и холодным оружием. Но тяготы казачьей службы компенсиро­вались и особыми привилегиями, и прежде всего в землеполь­зовании, что обеспечивало особую надежность и преданность казаков власти. По Положению о поземельном устройстве ка­зачества от 19 апреля 1869 г., земля закреплялась за казачьим войском, и ею распоряжалось казачье начальство. Практиче­ски земля закреплялась за казачьими общинами: станицами и хуторами. Каждый казак получал из общинной земли «пай», в среднем 30 десятин. Остальная земля составляла войсковой за­пас, из которого выделялись «паи» новым казакам. В 70-80-е гг. в казачьих станицах появляются и крестьяне неказаки («иногородние»): они лишь арендовали землю у казачьих об­щин и отдельных казаков. Таким образом, казаки обладали монопольным правом на землю в казачьих областях. Их обеспеченность землей была значительно выше, чем у крестьян. Они имели и некоторые другие сословные привилегии, в том числе право ношения холодного оружия и казачьей формы.

Своеобразием отличалось местное управление в прибалтий­ских губерниях (Эстляндской, Курляндской и Лифляндской). В них наряду с общеимперской администрацией (губернаторами, губернскими управлениями и т.д.) сохранялись старые дворян­ские и городские сословные органы самоуправления и суда, в которых делопроизводство велось на немецком языке. Обуче­ние в школах также шло на немецком языке. Это объяснялось тем, что и после присоединения к России в Прибалтике сохра­нилось господствующее положение немецкого дворянства (остзейских баронов) и немецкой буржуазии в городах. Их привилегии были официально закреплены в «Аккордных пунк­тах», подписанных Петром I с представителями прибалтийско­го немецкого дворянства и городов еще в начале XVIII века. Сохранение этих привилегий вплоть до 80-х годов XIX века. было обусловлено тесными связями остзейских баронов с пра­вительственными верхами Российской империи, и прежде всего с царским двором.

Однако в целом преобладала тенденция к унификации мест­ного управления. В начале 60-х годов с окончанием кавказской войны упраздняется должность наместника Кавказа и на тер­ритории Закавказья и Северного Кавказа учреждается обще­российская губернская администрация. После подавления польского восстания была упразднена должность наместника царства Польского, а на бывшей польской территории в 1867 г. образован Привислинский край. Территория Литвы и западной части Белоруссии вошли в Западный край. Оба эти админист­ративно-территориальных образования управлялись генерал-губернаторами.

Тенденция к унификации затронула и прибалтийские губер­нии. В 1888 г. была ограничена власть вотчинной полиции не­мецких баронов над коренным крестьянским населением. В 1889 г. упразднены средневековые сословные суды немецкого дворянства и сословные городские суды немецкой буржуазии. Одновременно в административных учреждениях, суде и школе немецкий язык был заменен на русский.

В управлении национальными регионами царское прави­тельство искусно использовало существовавшие в них нацио­нальные, социальные и религиозные противоречия. Особенно ярко это проявилось при подавлении восстания в Польше в 1863 г. Восстание это в нашей литературе обычно рассматривалось как национально-освободительное. В какой-то мере оно таковым и было. Однако не следует забывать, что программа руководящего центра повстанцев, в котором ведущую роль играли крупные паны-помещики, носила националистический и шляхетский характер[43]. Ее основными пунктами были: вос­становление Польши в границах 1772 г., т. е. включая Литву, Белоруссию и правобережную Украину, и сохранение шляхет­ского (помещичьего) землевладения[44]. По своему социальному составу повстанческие отряды состояли в основном из мелкой шляхты, шляхетской интеллигенции, учащейся молодежи. Кре­стьянство занимало пассивную позицию. Пока царское прави­тельство делало ставку на военные методы подавления, отряды повстанцев в лесах были неуловимы. Но как только назначен­ный в Царство Польское помощником наместника фельдмар­шала Ф.Ф. Берга по гражданской части видный либеральный деятель Н.А. Милютин добился изменения условий кре­стьянской реформы, положение радикально изменилось. На территории Литвы, западных губерний Белоруссии и Правобе­режной Украины, где помещиками были поляки, а крестьяне-украинцы, белорусы и литовцы, были существенно увеличены крестьянские земельные наделы, уменьшены выкупные плате­жи, расширены права крестьян на пользование выпасами, ле­сами и т.д. На территории собственно Польши крестьяне-поляки получили всю землю, которой они пользовались до ре­формы, практически без выкупа (выкупные платежи в пользу шляхтичей-помещиков были заменены поземельными налога­ми в пользу государства). Эти меры привели к политической изоляции повстанцев. Крестьяне сами их ловили в лесах и от­давали русским властям.

Во второй половине XIX в. существенно расширились гра­ницы Российской империи, и в связи с этим произошли опре­деленные изменения в местном управлении.

На Дальнем Востоке Россия, освоив Приамурье и Примо­рье, прочно вышла к Тихому океану. Процесс этого освоения был непростым. Еще с конца XVII века колонизаторские уст­ремления России в направлении Приамурья и Приморья на­толкнулись на аналогичные устремления Цинской империи (Китай). По Нерчинскому договору (1689 г.) этот регион дос­тался Китаю. Однако китайского населения там не было, а с немногочисленным местным населением - охотниками и рыбо­ловами-удэгейцами - торговали русские купцы. Большая часть территории данного региона вообще не была исследована и оставалась неизвестной, т. е. фактически была ничья. В первой половине и середине XIX века ряд русских экспедиций обсле­довали побережье Охотского и Японского морей и основали русские поселения - опорные пункты. По инициативе генерал-губернатора Восточной Сибири Н.Н. Муравьева-Амурского начались переговоры с Китаем и были заключены Айгунский (1858 г.), Тяньцзиньский (1858 г.) и Пекинский (1860 г.) догово­ры, по которым Приамурье и Приморье были присоединены к России. Вскоре там возникли города Благовещенск, Хаба­ровск, Владивосток, ставший позднее главной базой Тихооке­анского флота.

Особенность управления данным регионом состояла в том, что генерал-губернатор Восточной Сибири был не только пол­новластным правителем и командовал войсками, но и наделял­ся правом вести дипломатические переговоры от имени прави­тельства с сопредельными государствами. Его власть фактиче­ски распространялась и на Сахалин[45] и Курильские острова, хотя Сахалин с 1853 г. управлялся Российско-американской компанией, образованной в конце XVIII в. для управления российскими владениями на американском континенте - на Аляске и в Северной Калифорнии. Калифорнийские владения были потеряны Россией в первой половине XIX в., и к середине века в российском владении осталась лишь Аляска. Однако примерно с 40-х годов XIX в. усилился поток на Аляску амери­канских колонистов и китобоев, хищнически охотившихся на китов и морского зверя в территориальных водах Аляски. Дос­таточных военных сил и флота для охраны сухопутных и мор­ских границ Аляски из-за отдаленности ее от центра страны и отсутствия коммуникаций у России не было. Опасаясь захвата Аляски главной соперницей России в то время - Англией, рос­сийское правительство приняло предложение США о продаже Аляски. В 1867 г. Аляска была продана США за 7, 2 млн. дол­ларов золотом, в связи с чем Российско-американская компа­ния была упразднена, а Сахалин и Курильские острова вновь переданы в управление генерал-губернатора Восточной Сиби­ри.

В конце 80-х годов XIX в. в связи со стабилизацией границ с Китаем и Японией, заселением дальневосточных земель переселенцами из центральной России и укреплением власти отпа­ла необходимость сохранения должности генерал-губернатора с чрезвычайными полномочиями. Восточно-Сибирское гене­рал-губернаторство было разделено на две губернии: Иркут­скую и Приамурскую с обычной губернской администрацией. Однако для коренных народов Сибири, Приамурья и Сахали­на, живших родоплеменным строем, сохранялись их родоплеменные органы социального управления и суда, признавалось действие обычаев.

Вторым направлением, в котором проходило расширение границ Российской империи в 60-80-е гг., было присоединение Средней Азии. К 60-м гг. XIX в. на территории Средней Азии существовали Кокандское и Хивинское ханства и Бухарский эмират - средневековые теократические[46] феодальные государ­ства с сильными пережитками патриархально-родовых отно­шений и сохранившимся еще рабством. Развитие торгово-хозяйственных связей России и Средней Азии создавало пред­посылки и для усиления ее политических позиций в данном ре­гионе. Присоединение Средней Азии к России проходило как добровольно (казахи, киргизы, страдавшие от бесчинств вла­стей Кокандского ханства), так и путем военного завоевания и сопровождалось острым соперничеством с Англией, тоже стремившейся к завоеванию Средней Азии (через Индию и Аф­ганистан). Оно завершилось к середине 80-х годов подписани­ем соглашения о разграничении сфер влияния. В 1867 г. было образовано Туркестанское генерал-губернаторство, в состав которого вошли Аму-Дарьинская, Семиреченская. Ферганская, Самаркандская и Закаспийская области. Казахские земли в ос­новном вошли в созданное в 1882 г. Степное генерал-губернаторство. На вновь присоединенных территориях было введено военно-административное управление, и областями управляли военные губернаторы. Однако в низовых звеньях волостные управители, кишлачные старшины избирались ме­стным населением. Для коренного населения сохранялись суды казиев и беев, судившие по шариату и адату (обычному праву). Но если одна из сторон была недовольна решением такого су­да, она могла обратиться в русский суд. Несмотря на тяжесть военно-административного управления, присоединение к Рос­сии имело и положительные стороны: запрещено было рабство и наиболее одиозные формы феодальных повинностей, огра- (?)

земли, которыми пользовались дехкане, закреплены были за ними в постоянное потомственное владение. Прежние много­численные налоги заменены единым 10 % поземельным нало­гом. Прекратились бесконечные феодальные войны и набеги, нарушавшие хозяйство. Наряду с Туркестанским генерал-губернаторством сохранялись (хотя и в урезанном виде) Хи­винское ханство и Бухарский эмират, официально находив­шиеся «под протекторатом» России. Их политику направляли российские резиденты, а бухарский эмир и хивинский хан по­лучили звания генералов русской службы.