Основы построения региональных бюджетных систем

В условиях становления рыночных отношений финансовой политике принадлежит особая роль: она должна не только выпол­нять социальные функции, но и активно стимулировать подъем экономики, способствовать расширению сферы рыночных отно­шений, участвовать в формировании конкурентной среды и со­здании полноценного рынка.

Ориентация на децентрализацию, лежащая в основе реформы всей системы управления, предполагает усиление экономической и финансовой самостоятельности регионов. Это, однако, не ис­ключает необходимости перераспределения части федерального бюджета между субъектами Федерации. Более того, механизм объективного перераспределения части общих средств в форме непосредственной передачи их в бюджеты субъектов Федерации (трансфертов) является важным условием укрепления Федерации.

Содержание региональной бюджетной системы образуют следу­ющие элементы: региональные бюджеты, региональные налоги, сборы, льготы, дотации, расходные обязанности, региональные финансовые и налоговые отношения с госбюджетом и с местны­ми бюджетами.

Региональные бюджетные системы большинства государств состоят из региональных подсистем разного уровня. При иерар­хическом построении территориальной организации государства между этими подсистемами возникают бюджетные отношения, во многом аналогичные отношениям типа «государство — регион».

Региональная бюджетная система — это составная и обособлен­ная в рамках закона часть общегосударственной бюджетной сис­темы, включающая консолидированный бюджет региона, его ре­гиональную часть, бюджеты территориальных образований, вхо­дящих в регион, а также внебюджетные фонды региона.

Вне зависимости от меры автономности субъекта Федерации бюджетная система региона составляет именно часть целого (пока существует целостность государства) и отражает степень цент­рализации и децентрализации, баланс центробежных и центро­стремительных сил. В то же время она — гарант региональной самостоятельности и ответственности.

Консолидированный бюджет региона включает в себя непос­редственно сам бюджет, бюджеты городов областного подчинения, бюджеты районов, каждый из которых объединяет входящие в состав района бюджеты местных органов власти.

Структура, набор подсистем и внутренние взаимосвязи боль­шинства региональных бюджетных систем повторяют структуру и взаимосвязи соответствующих административно-территориальных единиц, их уровней и органов управления. Данные системы, отра­жая территориальную организацию государства, могут стать искус­ственными и малополезными, если лишь формально отвечают этой организации, особенно если последняя есть выражение не истори­ческого развития, а конъюнктурно-политических решений.

Совершенствование финансовых и налоговых отношений меж­ду РФ и ее субъектами, а также между органами государственной власти и местного самоуправления направлено на повышение уровня бюджетного самообеспечения субъектов РФ и муници­пальных образований. Для этого необходимо закрепление за субъектами РФ постоянных финансовых, и, прежде всего, налого­вых, источников доходов для самостоятельного формирования бюджетов. Это позволит уменьшить неоправданные встречные финансовые потоки между бюджетами различных уровней, сни­зить объемы федеральной финансовой поддержки регионов, спо­собных к самофинансированию, и направить ее на помощь наи­более депрессивным регионам.

Необходимые условия реализации задач повышения эффек­тивности региональной экономической политики в бюджетно-налоговой сфере:

• бездефицитность бюджетов большинства субъектов РФ;

• законодательное разграничение полномочий между феде­ральными органами государственной власти, органами го­сударственной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления по осуществлению социально-
экономической политики, формированию доходных и рас­ходных частей соответствующих бюджетов, сбору и исполь­зованию налогов и других обязательных платежей;

• возможность при формировании бюджетов определять и учитывать финансовый и налоговый потенциалы каждого субъекта РФ;

• сбалансированность бюджетов всех уровней;

• право — в пределах собственных финансовых ресурсов — самостоятельного принятия каждым органом власти на со­ответствующем уровне решений о направлениях и масштабах использования бюджетных средств;

• контроль за целевым расходованием средств, выделяемых из федерального бюджета насоциально-экономическое разви­тие регионов.

При установлении рациональных распределительных отноше­ний между различными уровнями государственного управления используются различные подходы: договорный, избирательный, уравнительный.

Финансовая политика региона должна строиться с учетом всех финансовых потоков, образующих его финансовый потенциал, и целесообразности всех расходов. Формирование финансового по­тенциала неразрывно связано с налоговой политикой, с ее дей­ственностью и способностью влиять на развитие предпринима­тельской сферы.

Задачами управления финансами в регионе являются: достиже­ние материально-финансовой сбалансированности социально-экономического развития региона, мобилизация свободных фи­нансовых ресурсов, контроль за соблюдением пропорции между денежными доходами населения и возможностями потре­бительского рынка, создание условий для нормального денежно­го оборота.

Экономическая самостоятельность в управлении региональной экономикой требует существенного изменения подхода к распре­делению и перераспределению созданной чистой продукции ре­гиона. Если до сих пор большая ее часть перераспределялась че­рез национальный бюджет, то переход к рыночным отношениям ведет к децентрализованному распределению созданного нацио­нального дохода на всех уровнях территориальной системы в це­лях комплексного развития всех ее структур.

Финансовые отношения в регионе строятся на их тесной свя­зи с развитием производства, с предпринимательской деятельно­стью как основным источником воспроизводства финансовых ре­сурсов. Укрепление финансовой базы региона предполагает преж­де всего развитие предпринимательской активности.

Основными элементами построения рациональной системы финансовых связей региона являются следующие.

1. Установление материально-финансовой сбалансированности, которая достигается путем разработки двух взаимосвязанных до­кументов: финансового баланса региона и регионального бюджета. Материально-финансовая сбалансированность социально-эконо­мического развития региона означает согласованность материаль­ных и финансовых пропорций в процессе функционирования и развития регионального хозяйственного комплекса.

2. Мобилизация свободных финансовых ресурсов, которая по­зволяет решить проблему обеспечения развития и расширения производства за счет внутренних возможностей. До последнеговремени такая задача на региональном уровне практически не сто­яла, так как само понятие свободных финансовых ресурсов было более чем условно: подавляющая часть доходов предприятий изы­малась в централизованные и ведомственные фонды, а свободные средства населения не могли быть использованы для расширения хозяйственной деятельности. Возможность получения государ­ственных капитальных вложений не стимулировала использова­ние кредитных ресурсов, доля которых в инвестициях не превы­шала 1%.

3. Контроль за соблюдением пропорции между денежными до­ходами населения и возможностями потребительского рынка. Эта пропорция всегда находилась в центре внимания региональных органов управления. Разрыв между денежными доходами и рас­ходами населения, утверждаемым планом товарооборота и централизованно выделяемым товарным покрытием означает раз­рыв между спросом и предложением, который необходимо было сократить за счет так называемых внутренних резервов (повыше­ние производства товаров и услуг на подведомственных предпри­ятиях и в организациях, вовлечение различными способами в это производство предприятий союзного и республиканского подчи­нения).

В рыночной экономике понятие контроля приобретает совер­шенно другой смысл и означает упреждающее реагирование с по­мощью рычагов, которыми располагают региональные органы, на ситуацию на потребительском рынке с целью интенсификации производства одних товаров и услуг и сокращения других.

4. Создание условий для нормального денежного оборота. Эта задача решается путем разработки кассового плана, призванного поддерживать зависимость между заработной платой и другими денежными выплатами населению и результатами деятельности
торговли и сферы обслуживания. Анализ выполнения кассового плана позволяет дать качественную и количественную оценку со­стояния экономики в регионе, эффективности воспроизводствен­ных процессов. Невыполнение кассового плана свидетельствует о
нарушении материально-финансовых пропорций, разрывах в не­прерывном процессе кругооборота денежных средств и товаров, что проявляется либо в отсутствии денег для своевременной вып­латы заработной платы, либо в росте товарных запасов.

5. Обеспечение материально-финансовой сбалансированности инвестиционных процессов в регионе. Решение этой задачи во мно­гом зависит от экономической структуры региона и возможностей развития материально-технической базы непроизводственной сферы. Отсутствие рынка подрядных работ, с одной стороны, и рынка финансовых ресурсов — с другой, привело в конечном счете к огромному количеству долгостроев, замороженных строек, омертвлению средств, технической отсталости новых предприя­тий, технология которых устаревает за десятилетия строительства.

Создание финансовой системы, адекватной рыночной эконо­мике, не может ограничиться формальным изменением существу­ющих финансовых структур и их связей с различными звеньями экономики — необходима ее радикальная перестройка в соответ­ствии с новой ролью финансовой системы в механизме управле­ния социально-экономическим развитием общества.

Достижение сбалансированности материально-вещественных и финансово-стоимостных пропорций в экономике региона осу­ществляется путем разработки финансового баланса региона и ре­гионального бюджета.

А. Финансовый баланс региона отражает все имеющиеся в ре­гионе источники финансовых ресурсов и направления их исполь­зования.

В доходной части финансового баланса выделяются пять ос­новных групп источников, различающихся механизмом образова­ния:

• доходы, образующие местный бюджет (нормативы, лежащие в основе образования этих доходов, регулируются государ­ством);

• рентные платежи за используемые природные ресурсы, оп­ределяемые качеством ресурсов и условиями их добычи, что обусловливает необходимые затраты;

• поступления из вышестоящих бюджетов, определяемые до­лей региона в использовании средств, связанных с реализа­цией функций государства;

• внебюджетные средства как результат вторичного распреде­ления доходов предпринимателей и населения, образуемые преимущественно на добровольной основе;

• заемные средства, привлекаемые для развития рынка и ры­ночных отношений в регионе.

В расходной части финансового баланса отражаются направ­ления использования иммобилизованных финансовых ресурсов на различные социально-экономические нужды. Расходная часть финансового баланса охватывает затраты, связанные с расширен­ным воспроизводством элементов региональной системы, с финансированием социальной сферы и с обеспечением участия в формировании финансовой базы других государственных экономических структур (вышестоящих бюджетов, бюджетов ми­нистерств и ведомств).

Анализ сводного финансового баланса региона позволяет:

• выделить три группы доходов: а) доходы, которые образу­ются за счет распределения и перераспределения доходов предприятий, организаций и населения данного региона, —собственные доходы; б) заемные средства — долгосрочные и краткосрочные кредиты; в) средства, выделяемые из дру­гих бюджетов, — вышестоящих и ведомственных;

• установить величину поступлений средств от населения, их роль в общей величине финансовых ресурсов региона и рас­пределение между бюджетами;

• установить структуру расходов финансовых средств и учас­тие региона в формировании других бюджетов;

• ответить на вопрос о способности региона существовать в условиях самофинансирования.

Б. Региональный бюджет — инструмент прямого активного вмешательства государственных органов региона в процесс соци­ально-экономического развития региона: его производственной и социальной сфер.

На всех уровнях территориальной системы главным источни­ком финансирования социальных и природоохранных мероприя­тий, создания социально справедливых условий для проживания на данной территории является региональный бюджет, основным источником пополнения которого служат налоги.

Реализация на практике принципа экономической самосто­ятельности региона существенно меняет роль регионального бюджета в финансовом обеспечении региональных программ со­циально-экономического развития. Во-первых, этот бюджет ста­новится основным источником финансирования развития соци­альной сферы и инфраструктурного обустройства территории. Во-вторых, доходная часть регионального бюджета реально ста­вится в зависимость от эффективности хозяйственной деятель­ности на территории. Причем у региональных органов власти появляются рычаги воздействия на общеэкономическую обста­новку в регионе и возможности активизации предприниматель­ской деятельности.

К таким рычагам прежде всего относятся арендные платежи за используемую территорию и помещения, налоги на доходы кооперативов и малых предприятий, местные налоги. Доходная часть формируется за счет распределения и перераспределения созданного ВРП. Она включает платежи из прибыли предприятий и организаций, налог на добавленную стоимость, налоги с насе­ления, средства, выделяемые региону при перераспределении ре­сурсов, остающихся у предприятий и организаций, а также при перераспределении средств вышестоящих бюджетов.

На выбор рациональной экономической политики региона существенное влияние оказывают объективно складывающиеся отношения между уровнем ставок налогообложения и фактичес­ким поступлением налогов в бюджетную систему региона. Эта связь исследована американским экономистом Артуром Лаффером.

Кривая Лаффера — зависимость между налоговыми ставками и объемом налоговых поступлений, а также выявляющая налого­вую ставку, при которой налоговые поступления достигают мак­симальных значений. А.Лаффер построил количественную зави­симость между изменением налоговых ставок и доходами бюджета в виде параболической кривой: по мере роста ставки налога от нуля до 100% налоговые поступления также увеличиваются до некоторого максимального уровня, затем их рост несколько замедляется, и далее следует либо плавное снижение налоговых поступлений, либо их резкое падение. Снижение налоговых по­ступлений объясняется, по мнению А.Лаффера, тем, что более высокие налоговые ставки сдерживают экономическую актив­ность, в результате чего сокращается налоговая база. Так, напри­мер, налоговая ставка в 100% останавливает производство, нало­говая база становится равной нулю и приносит нулевую фискаль­ную прибыль. По оценкам АЛаффера, допустимой предельной ставкой налоговых изъятий можно считать 30% от суммы дохода; 40—50%-ное изъятие доходов сокращает сбережения населения, снижает заинтересованность в инвестировании. Высокие налого­вые ставки, кроме того, побуждают налогоплательщиков исполь­зовать различные легальные (налоговое планирование) и нелегаль­ные (теневые) способы уклонения от уплаты налогов. Более низ­кие ставки налогов, напротив, создают дополнительные стимулы к работе, инвестициям и инновациям и, как следствие, к подъе­му национального производства. Расширение налоговой базы в этих условиях позволяет поддерживать фискальные доходы на прежнем уровне даже при снижении налоговых ставок.