В России

Бюджетный федерализм — такое устройство бюджетной сис­темы страны, при котором каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в преде­лах закрепленных за ним бюджетных полномочий. Под бюджет­ным федерализмом понимают форму автономного функциониро­вания бюджетов различных уровней государственной власти, ос­нованную на четких, закрепленных законодательством нормах.

Бюджетный федерализм отражает характер распределения и перераспределения налогов между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федера­ции, исходя из необходимости обеспечения единства общегосудар­ственных интересов, интересов населения, проживающего на тер­риториях субъектов Российской Федерации, и входящих в них муниципальных образований.

В настоящее время в России принят способ выравнивания бюджетных доходов и расходов по регионам страны с помощью системы трансфертов. Необходимость в бюджетных трансфертах между государственным и территориальными уровнями объясня­ется следующим. С учетом первостепенности государственных ин­тересов над региональными общепризнанно такое иерархическое построение налоговых систем, при котором наименее значимые (по объему собираемых налогов, по периодичности сбора) нало­говые источники закрепляются за нижними уровнями государства. Для трехуровневой территориальной структуры (федеральный бюджет, региональный бюджет, местный бюджет) распределение налогов выглядит следующим образом: земельный — низший уро­вень, имущественный — средний, подоходный с физических лиц и на прибыль, НДС и акцизы -± верхний. Однако имущественные налоги, включая земельный, не являются достаточно крупными (на размер налога оказывают влияние рыночные факторы, напри­мер, в одинаковых по количеству жителей регионах, но располо­женных на разном удалении от транспортных и промышленных узлов, будет разная рыночная стоимость недвижимости и, следо­вательно, разный размер налога) и стабильными (они обычно уп­лачиваются раз в год), их взимание сопряжено с серьезными тех­ническими трудностями, в первую очередь связанными с опреде­лением стоимости имущества.

Поэтому в условиях распространенного в мире процесса де­централизации управления и передачи расходов на нижестоящие уровни (в соответствии с принципом «расходы должны осуществ­ляться на том уровне, население которого преимущественно пользуется услугами, обеспечиваемыми данными расходами») эти налоги не могут реализовывать расходные требования региональ­ных бюджетов, что и определяет необходимость перераспределять поступления от наиболее действенных и надежных налогов — по­доходного с физических лиц и на прибыль.

Инструментами реализации бюджетного федерализма выступа­ют: трансферты, субвенции, дотации.

Трансферты, предоставляемые регионам из федерального фон­да поддержки регионов, обладают выраженной социальной ори­ентацией и призваны содействовать выравниванию бюджетной обеспеченности разных территорий в расчете на душу населения. Трансферты, называемые иногда также грантами, принято делить на общие и целевые. Общие трансферты используются для кор­ректировки общих уровней доходов региональных бюджетов. Це­левые выполняют функции, определенные федеральными органа­ми, их размер необязательно зависит от уровня бюджетной обес­печенности в расчете на душу населения. Если общие трансферты используются регионами по их усмотрению и не обусловлены встречным финансированием, то целевые трансферты связаны рядом условий. Поэтому целевые трансферты выделяются в само­стоятельную группу, которую называют субвенциями.

Субвенции представляют денежные средства, выделяемые фе­деральным бюджетом или бюджетами регионов в пользу других регионов. Они имеют ярко выраженное целевое назначение. Не­использование субвенций на цели, для которых они предназна­чены, влечет необходимость их возврата. Субвенции призваны стать одним из источников финансовых ресурсов для обеспечения саморазвития регионов.

Дотации есть средства безвозмездной бюджетной поддержки региона, обусловленной объективными неблагоприятными фак­торами, временными или постоянными. Дотации используются для финансовой поддержки определенных видов экономической деятельности, объектов, социальных процессов, категорий насе­ления.

Даже такая простая систематизация межбюджетных перетоков финансовых ресурсов помогает упорядочению бюджетно-налоговой системы и реализации принципов бюджетного федерализма, способствует переходу регионов в режим саморазвития.

Трансферты, субвенции, дотации и другие виды бюджетного финансирования учреждений культуры, науки, образования, здра­воохранения, социальной помощи призваны создать финансовую базу, гарантирующую достижение и поддержание достойного уровня удовлетворения социальных запросов населения региона.

Адресная ориентация этой формы бюджетного финансирова­ния — некоммерческие организации и население. Это особое на­правление — перспективное, не обещающее немедленной отдачи. Однако именно оно обеспечивает движение к саморазвитию. Кон­кретные формы реализации концепции бюджетного федерализма зависят от сочетания двух взаимодополняющих тенденций — кон­куренции между региональными органами власти на условном рынке социальных услуг, с одной стороны, и выравнивания ус­ловий этой конкуренции и обеспечения на всей территории стра­ны общенациональных минимальных стандартов — с другой.

Специфика бюджетного федерализма в современной России состоит в том, что реформирование межбюджетных отношений происходит в сложных условиях переходного периода, когда еще не действуют в полную силу присущие рыночной экономике и демократическому государству механизмы. Как показывает миро­вой опыт, в кризисные периоды часто возникает соблазн центра­лизовать экономическую и политическую власти.

Действительно, в условиях унитарной бюджетной системы центральное правительство, видимо, имело бы меньше ограниче­ний в проведении жесткой политики финансовой стабилизации. Однако в современных условиях России усиление централизации бюджетно-налоговой системы затруднено. Представляет интерес и тот факт, что в Федеральном законе «Об основах бюджетной си­стемы» реализован принцип единства налоговой политики госу­дарства, проявляющийся, в частности, в установлении закрытого перечня налогов, действующих на всей территории РФ. В то же время в Законе выделены три уровня налоговой системы: феде­ральный, субъектов Российской Федерации и местный. Важно отметить, что отнесение налогов к тому или иному уровню осуществляется в зависимости от компетенции органов законода­тельной (представительной) власти в применении налогового законодательства. На практике это означает, что независимо от распределения налогов по уровням бюджетной системы прини­мать решение по отдельным вопросам взимания налогов (определения конкретных размеров ставок, расширения перечня нало­говых льгот и т.д.) соответствующие органы власти могут лишь в пределах своей компетенции. Например, предоставление местным органам власти права распоряжаться частью федеральных налогов (НДС, налогом на прибыль, подоходным налогом с физических лиц, транспортным налогом и т.д.) не является основанием для изменения по их усмотрению установленного порядка исчисления и уплаты этих налогов.

Следовательно, уровни налоговой системы не совпадают с уровнями бюджетной системы: если доходы федерального бюджета в части налоговых поступлений формируются только за счет фе­деральных налогов, то в региональные бюджеты поступают как налоги субъектов РФ, так и федеральные налоги. Аналогичная картина наблюдается и при формировании доходов местных бюд­жетов: кроме закрепленных за ними местных налогов они вклю­чают в себя соответствующую часть федеральных налогов и нало­гов субъектов РФ.

Таким образом, федеральные налоги устанавливаются законо­дательными актами РФ и взимаются на всей ее территории. Став­ки федеральных налогов устанавливаются Федеральным собрани­ем РФ. При этом ставки налогов на отдельные виды природных ресурсов, акцизов на отдельные виды минерального сырья и та­моженных пошлин устанавливаются Правительством РФ.

Налоги субъектов Федерации (республик в составе РФ, кра­ев, областей, автономных образований, городов федерального зна­чения) устанавливаются законодательными актами субъектов РФ в соответствии с Федеральным законом «Об основах налоговой си­стемы в Российской Федерации» и действующими на территории соответствующих субъектов РФ.

Местные налоги устанавливаются законодательными актами субъектов РФ и органов местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «Об основах налоговой системы в Рос­сийской Федерации» и действуют на территориях соответствую­щих городов, районов в городах и сельской местности или иного административно-территориального образования. Часть налогов, относящихся в соответствии с классификацией к местным, явля­ется обязательной к применению на всей территории РФ (земель­ный налог, налог с имущества физических лиц, регистрационный сбор с лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью). Другая часть налогов вводится по решению органов местного са­моуправления (сбор за право торговли, налог на рекламу и т.д.).

В перспективе сфера межбюджетных отношений должна по­степенно сужаться. Представляется, что это правильно, посколь­ку бюджетная система должна совершенствоваться путем более рационального разграничения налогов между уровнями бюджет­ной системы на постоянной основе, а также создания более благо­приятных условий для стимулирования зарабатывания соб­ственных средств в региональные бюджеты.

Проблема практической реализации бюджетного федерализ­ма — разделения сфер компетенции и связанных с ними расходов между федеральным, региональным и муниципальным уровнями уп­равления.

Для эффективного решения этой проблемы требуется законо­дательно установить ответственность федерального государства и региональных структур за те или иные сферы общественной и хозяйственной жизни. Отсутствие такого разграничения не позво­ляет рационально организовать обслуживание нужд и запросов населения. Население же попадает в положение правовой неопре­деленности относительно того, от какого уровня государственной власти и управления следует требовать исполнения той или иной функции.

Проблемы составления обоснованного регионального бюджета многообразны: отражение налоговых поступлений от резидентов и нерезидентов региона, учет «теневой» и «серой» экономики, обоснованный подход к исчислению дотаций из регионального бюджета.

Отражение налоговых поступлений от резидентов и нерезиден­тов региона. Достаточно типичной оказывается ситуация, когда два схожих предприятия выпускают одинаковую продукцию: одно — местное (например, Самарское), другое — из соседнего региона (например, Татарстана). Власти Республики Татарстан вследствие наличия у них особого статуса в отношениях с Федерацией могут позволить себе предоставить своему предприятию существенную налоговую льготу. В результате продукция татарского предприя­тия продается по более низкой цене, чем такая же продукция са­марского предприятия, которому областные власти не в состоя­нии предоставить льготы вследствие отсутствия у них особых от­ношений с федеральными властями.

Объективный учет «теневой» и «серой» экономической деятель­ности. По неналоговым поступлениям план сбора, как правило, не выполняется. Основными причинами существования недоимки по платежам в бюджет являются широкое применение нало­гоплательщиками взаимозачетов бартером, расчеты через третьих лиц, зачисление выручки, минуя расчетные счета, что в принци­пе не запрещено законодательно. Кроме того, тяжелым балластом для большинства региональных бюджетов являются убыточные предприятия, количество которых, к сожалению, не уменьшается. Обоснованный подход к исчислению дотаций из регионального бюджета низовым звеньям. Врасходах регионального бюджета зна­чительное место занимают государственные дотации. Большая часть этих средств приходится на дотацию жилищно-комму­нального хозяйства (в среднем по Самарской области жилец оп­лачивает только 40% стоимости обслуживания жилья). Помимо расходов на содержание бюджетных учреждений из регионально­го бюджета дотируется ряд общественных организаций: на вложе­ния в уставный капитал вновь создаваемых предприятий, на при­обретение ценных бумаг, на осуществление платежей в фонд со­циального развития налоговой полиции, в централизованный фонд Государственной налоговой инспекции, в централизованный фонд по борьбе с преступностью. Платежи по указанным фондам не являются произвольными (добровольными) — они обязатель­ны, поскольку, как правило, закреплены в бюджете региона.

Прогнозирование и планирование социально - экономических процессов в регионе

Планирование и прогнозирование

Выше отмечалось, что в ряде стран деятельность по разработке планов и программ пространственного (территориального) и регионального развития определяется соответствующими законами. При всем разнообразии форм планирования в разных странах можно выделить общие черты.

Сравнительно редкими являются примеры разработки и особенно законодательного утверждения национальных планов пространственного (территориального) развития. Но практически во всех странах независимо от их масштаба разрабатываются имеющие правовую базу планы регионов (в том числе в форме программ), агломераций, городов. При этом делается акцент на " физическое планирование", т.е. планирование инфраструктуры, развития городских терри­торий, охраны окружающей среды и т.д. Это отнюдь не случайно, ибо именно в этих областях роль государственного и общественного контроля особенно важна.

Региональное планирование тесно связано с бюджетной политикой. В основе бюджетов (годовых и среднесрочных) всегда лежит план или прогноз развития соответствующей территории. Нередко разработка регионального плана (программы) выступает как необходимое условие получения средств из государственного бюджета, а в Европе — средств из структурных фондов Евро­пейского союза.

Разумеется, планы регионального развития в странах с многоукладной экономикой не могут быть директивными наподобие тех, которые строились в СССР. Они являются в основном индикативными (рекомендательными). Однако ге части планов, которые адресуются государственному сектору, определяют размещение важнейших объектов инфраструктуры, условия охраны природной среды и т.п., имеют обязательный характер. В целом план представляет собой: рорму консенсуса, согласования интересов многих экономических и социальных субъектов. Построение и обсуждение планов осуществляется с участием его непосредственных исполнителей, что способствует урегулированию конфликтов и расширению делового сотрудничества для достижения общих целей. Таким образом, планы и плановая деятельность — это существенная часть институ­циональной структуры регулирования регионального развития.

Стратегический план развития региона — это управленческий документ, который содержит взаимосвязанное описание различ­ных аспектов деятельности по развитию региона. Подготовка та­кого документа предусматривает:

• постановку целей развития региона;

• определение путей достижения поставленных целей;

• анализ потенциальных возможностей, реализация которых позволит достичь успехов;

• разработку методов организации движения по избранным направлениям;

• обоснование рациональных способов использования ресур­сов.

Стратегический план социально-экономического развития ре­гиона — это индиктивный документ, который позволяет админи­страции региона и региональному сообществу действовать совме­стно. Это — документ не исключительно администрации, а в боль­шей мере всех субъектов процесса регионального развития, включая экономических агентов и участников политического про­цесса. Это — не директива сверху, направленная от региональной администрации к предпринимателям и жителям региона, а ори­ентир, выработанный с участием всех агентов экономической де­ятельности.

Такой план предусматривает взвешенные и согласованные дей­ствия всех субъектов по решению имеющихся проблем. Он пред­ставляет собой инструмент налаживания партнерских отношений, механизм определения и осуществления эффективных стратеги­ческих действий во всех сферах жизни региона.

К основным характеристикам стратегического плана социально-экономического развития региона относятся:

• выделение сильных и слабых сторон региональной эконо­мики, стремление усилить, развить, сформировать конку­рентные преимущества региона с ориентиром прежде всего на создание лучших условий жизни людей;

• краткие идеи и принципы, которые ориентируют произво­дителей товаров и услуг, инвесторов, администрацию и население, помогая им осуществлять решения, базирующи­еся на видении будущего развития;

• партнерское взаимодействие всех региональных сил.

Составляющей стратегического плана развития региона дол­жен стать прилагаемый к нему план действий администрации по реализации намеченных мероприятий.

Этапы разработки стратегического плана социально-эконо­мического развития региона включают:

1) оценку достигнутого уровня и особенностей социально-эко­номического развития региона, предполагающую также проведе­ние анализа региональной ресурсной базы этого развития;

2) выработку концепции развития экономики региона, прора­ботку сценариев модернизации регионального хозяйства в целях

адаптации последнего к новой системе межрегиональных связей и взаимозависимостей;

3) выбор и обоснование направлений перспективного развития региона.

Эти направления классифицируются в зависимости от возмож­ных, определенных на основе предварительного анализа сценариев перспективного развития, основанных на расчетах различных ва­риантов специализации регионального хозяйственного комплекса.

Исходным пунктом разработки концепции должно стать оп­ределение целей развития региона, а также его отраслевых при­оритетов («полюсов» развития региона). Основная цель развития региона видится в решении проблемы самодостаточности регио­на, т.е. способности самостоятельно выполнять полный набор функций, определенный его статусом.

Основной целевой установкой стратегического плана развития региона является повышение уровня и качества жизни населения региона. Для повышения жизненного уровня населения предла­гается формирование и выполнение «социального заказа». В по­нятие «социальный заказ» входит набор услуг, необходимых для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения.

Для реализации этой установки разрабатываются следующие нормативы:

• достигнутые в настоящее время нормативы потребления товаров и услуг;

• фактический уровень потребления в развитых странах;

• рациональные нормативы.

В соответствии с технологией разработки планов им всегда предшествуют вариантные прогнозы будущих ситуаций и процессов, учитывающие многие факторы. При этом используется большое разнообразие методов прогнозирова­ния. Некоторые из этих методов рассматривались в гл. 3 и 4.