Ограничение оборотоспособности и охрана земельных участков общего пользования

Исходя из анализа действующего законодательства, можно сделать вывод, что земли общего пользования являются ограниченными в обороте. В соответствии с абз. 2 ч. 2 ст. 27 Земельного кодекса РФ земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Одним из основных признаков земель общего пользования является законодательный запрет их приватизации. Об этом мы уже не раз упоминали в данной работе. На практике это создает определенные трудности.

Как уже отмечалось ранее, в соответствии с п. 3 ст. 28 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», собственники объектов недвижимости, расположенных на земельных участках общего пользования, обязаны приобрести такие участки в аренду. При этом в соответствии с ч. 3.1 ст. 22 Земельного кодекса РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и расположенного в пределах береговой полосы водного объекта общего пользования, заключается с пользователем водным объектом при условии обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе. Эту норму можно распространить и на другие виды земель общего пользования. Однако у собственников также возникают проблемы с использованием земельного участка, необходимого для обслуживания объекта недвижимости, расположенного на нем. Подобная ситуация в литературе называется «правовым парадоксом, при котором арендатор земельного участка общего пользования оплачивал бы не только свое пользование участком, но и пользование этим участком любым и каждым[25]». Необходимость приобретения земельного участка общего пользования, расположенного под объектом недвижимости, находящимся в частной собственности, вообще считается «бессмысленной и вредной конструкцией[26]».

На практике положение п. 3 ст. 28 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» порождает огромное количество споров, в которых граждане и юридические лица пытаются отстоять свое право на земельный участок общего пользования.

Так, ООО обратилось в суд с требованием признать незаконным отказ Департамента земельных ресурсов города Москвы в предоставлении в собственность земельного участка. В обоснование своих требований ООО заявило, что спорный земельный участок находится у него в аренде, на нем расположен объект недвижимости, находящийся у него в собственности. Право аренды и право собственности зарегистрировано в установленном порядке, а в отношении испрашиваемого земельного участка отсутствуют какие-либо указания на отнесение его к землям общего пользования. Испрашиваемый земельный участок не расположен на территории общего пользования, ни каким образом не входит в ее состав, и имеет самостоятельный кадастровый номер, в связи с чем относить испрашиваемый земельный участок к территориям общего пользования, не подлежащим приватизации, неправомерно. Однако арбитражный суд в удовлетворении заявленных требований отказал, указав, что Департамент правомерно отказал в приватизации спорного земельного участка, поскольку в соответствии с градостроительной документацией, он находится в природно-охраняемой зоне, в границах парковой территории, а следовательно, является земельным участком общего пользования и не подлежит приватизации[27].

Как правило, суды отказывают в удовлетворении подобных требований[28]. Однако в некоторых случаях предпринимателям все же удается отстоять свои права в судебном заседании.

Так, ООО обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным отказа в предоставлении ему в собственность земельного участка, на котором расположено нежилое здание (магазин). Отказ городской администрации был основан на том, что спорный земельный участок расположен в границах красных линий (на территории общего пользования) и изъят для муниципальных нужд (строительства объектов теплоснабжения муниципального значения). Однако в судебном заседании было установлено, что постановление об изъятии земельного участка ранее признавалось незаконным, о чем есть вступившее в законную силу решение суда, а факт нахождения земельного участка в границах красных линий администрация не доказала (не предоставила надлежаще утвержденный градостроительный план населенного пункта). Ссылка администрации на утверждение нового плана развития территории отклонена судами, поскольку установление красных линий по границам уже сформированных для эксплуатации объектов недвижимости земельных участков не предусмотрено нормами земельного и градостроительного законодательства. В связи с этим требования общества были удовлетворены[29].

В результате анализа законодательства и судебной практики возникает закономерный вопрос: а возможно ли вообще предоставление земель общего пользования, которые имеют особый правовой режим, для строительства на них объектов недвижимости? Быть может, для уменьшения количества споров следует запретить возведение объектов недвижимости, находящихся в частной собственности, на землях общего пользования?

Прежде чем попытаться ответить, стоит сказать, что существует точка зрения, согласно которой в случае, «если на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, расположено здание, строение или сооружение, принадлежащее частному лицу, такой участок не может считаться участком общего пользования, поскольку не отвечает признакам, установленным п. 1 ст. 262 ГК РФ, он не является открытым для всеобщего доступа и, следовательно, на него не распространяется запрет на приватизацию, установленный ч. 8 ст. 27 ЗК РФ[30]».

Данное мнение согласуется с точкой зрения Верховного суда РФ, высказанной в Определении от 27.10.2009 №11-В09-19. При рассмотрении дела по иску гражданина о признании недействительным решения об отказе в предоставлении земельного участка в собственность, понуждении передать земельный участок в собственность, высказал суждение о том, что нормы действующего земельного законодательства не содержат ограничений на бесплатное получение гражданином в собственность земельного участка, на котором находится принадлежащий ему на праве собственности объект недвижимости в случае отнесения его к земельным участкам общего пользования. В свою очередь норма п. 12 ст. 85 Земельного кодекса РФ не допускает приватизации земельных участков общего пользования уже занятых объектами общего пользования.

Схожая с уже упомянутой точка зрения содержится и в Постановлении Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.07.2011 №11АП-7134/11 по делу № А65-5652/2011: «при определении мест общего пользования законодатель исходит из возможности свободного и беспрепятственного доступа граждан для нахождения на земельных участках, не занятых какими-либо объектами капитального строительства».

Безусловно, нельзя не согласиться с позициями судов, высказанными в названных решениях. При возведении на земельном участке какого-либо объекта недвижимости об общем пользовании речь вести трудно. Однако предоставление в собственность земельных участков может помешать ограничить возможности для благоустройства населенного пункта. Расположение на земельном участке объектов недвижимости практически лишает органы местного самоуправления возможности распоряжаться таким земельным участком. А это, в свою очередь, необходимо для развития населенного пункта и комфортного в нем проживания.

Безусловно, совсем запретить расположение зданий и сооружений на территориях общего пользования невозможно. Ведь они необходимы для нормального функционирования населенного пункта, для того чтобы гражданам было комфортно использовать земли, которые в силу закона предоставлены для отдыха (парки, скверы, улицы, дороги, набережные и т.п.). С другой стороны, установление режима частной собственности в отношении объектов, расположенных на территориях общего пользования, противоречит их правовой природе. Это накладывает определенные ограничения в пользовании. Однако разрешение размещения на территориях общего пользования лишь объектов муниципального или федерального значения также, на наш взгляд, не решит проблему. В условиях рыночной экономики и повсеместного развития предпринимательства, такое ограничение вызвало бы массу протестов со стороны представителей бизнеса.

На наш взгляд, оптимальным решением проблемы в данном случае будет установление законодательного перечня видов деятельности, осуществление которых возможно на территориях общего пользования, а также предупреждение предпринимателей при предоставлении земельного участка о том, что он не может быть приобретен в собственность в будущем в силу особенностей правового режима. Считаем, что это поможет оптимально использовать земли общего пользования в соответствии с их назначением, и не будет нарушать права предпринимателей ввиду того, что они будут заранее уведомлены об условиях пользования земельным участком.

Вопрос ограничения оборотоспособности земельных участков неразрывно связан с вопросом охраны земель.

Исследователи отмечают, что установленные законодательствмо ограничения в использовании земель имеют целью прежде всего обеспечение благоприятной окружающей среды[31].

В настоящее время законодательством не предусмотрено специальных норм, регулирующих порядок охраны земель общего пользования. Однако к ним применимы общие положения об охране земель, предусмотренные главой II Земельного кодекса РФ.

В соответствии с ч. 2 ст. 12 Земельного кодекса РФ целями охраны земель являются:

1) предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности;

2) обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

Данный вопрос немаловажен и в рамках рассмотрения режима земель общего пользования. В частности, следует вспомнить, что большая часть таких участков – это рекреационные территории (парки, скверы, бульвары и т.п), помимо этого на них располагаются и другие природные объекты – леса, водные объекты. Все это свидетельствует об актуальности вопроса охраны земель общего пользования.

Так, например, Комитет охраны окружающей среды и природных ресурсов обратился с иском к Главному штабу Военно-воздушных сил о взыскании ущерба за причиненный вред окружающей среде и земельным ресурсам в результате утечки авиационного керосина. В качестве надлежащего ответчика в дело было привлечено Министерство обороны РФ. Ответчик факт загрязнения признал, однако от устранения его последствий уклонялся со ссылкой на то, что участок загрязнения относится к землям общего пользования. Однако суд не признал этот довод правомерным и признал необходимость взыскания ущерба за загрязнение земель общего пользования в государственный экологический фонд[32].

В рамках решения вопроса об охране земель общего пользования сложилась широкая практика расследования земельных правонарушений. Наибольшее распространение получили дела, связанные с совершением административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях «Самовольное занятие земельного участка». Этот вопрос связан и с охраной земель, поскольку занимая земельный участок без надлежащих для этого документов, вопреки разрешенному использованию, действия пользователя могут привести к ухудшению состояния земель.

В частности, организации привлекаются к ответственности за установку временных сооружений и металлического ограждения без правоустанавливающих документов на землях общего пользования[33], организацию на них открытой автостоянки с ограничителями въезда, установку шлагбаума[34], размещение насыпей грунта на земельном участке, входящем в имущество общего пользования в составе садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого товарищества при производстве работ по застройке жилого района[35].

В литературе отмечаются серьезные проблемы в регулировании охраны земель. В частности, говорится о том, что «в угоду рыночным отношениям, из законодательства исключается ряд жизненно важных норм, направленных на охрану земель, включая особо охраняемые территории, сельскохозяйственные угодья, публичные сервитуты, водного, лесного и других фондов. Все продается, все застраивается. Отнимают у населения даже тропинки к храмам, относящиеся к землям общего пользования, лишая их возможности посещать последние либо заставляя идти в обход в два километра по оживленной проезжей части, и т.д.[36]».

Таким образом, несмотря на широкую практику привлечения землепользователей к ответственности за нарушение законодательства в сфере охраны земель общего пользования, хотелось бы обратить дополнительное внимание к вопросу охраны земель. В целом, и земель общего пользования в частности.

ВЫВОДЫ

1. Земли общего пользования могут быть выделены в составе любой из закрепленных в Земельном кодексе РФ категории земель. При этом необходимо учитывать законодательные ограничения их правового режима и соответствующей категории земель. На основании норм законодательства можно выделить различные виды земель общего пользования с дифференцированным правовым режимом.

2. В качестве основных правомочий пользователей земельных участков общего пользования закон выделяет право нахождения на нем и прав пользования природными ресурсами. Помимо этого, практика допускает проведение благоустройства земель общего пользования, прилегающих к участку собственника. Проблемным, на наш взгляд, является вопрос о налогообложении рассматриваемого вида земель. Считаем необоснованным отмену нормы о полном освобождении их от налогового бремени.

3. Земли общего пользования, исходя из положений действующего законодательства, являются ограниченными в обороте. В частности, закон устанавливает полный запрет на приватизацию земель общего пользования, что критикуется в научной литературе. Считаем необходимым установление законодательного перечня видов деятельности, допускаемых на землях общего пользования, а также обязательное указание на запрет приватизации в договоре аренды такого земельного участка.

4. Закон не содержит специальных норм об охране земель общего пользования, к ним применяются общие нормы, закрепленные в Земельном кодексе РФ. Несмотря на широкую практику привлечения к ответственности за правонарушения в сфере охраны земель, в литературе, и мы считаем это обоснованным, обращается внимание на необходимость более детального правового регулирования в данной сфере.