Общая характеристика правового режима земельных участков общего пользования

Нормы, касающиеся правового режима земельных участков общего пользования, встречаются в различных законодательных актах, в частности: в Гражданском, Земельном, Градостроительном кодексах РФ и т. д. Положения этих актов раскрываются во многочисленных федеральных законах, а также законах субъектов РФ, нормативно-правовых актах муниципальных образований. В связи с этим, категорию «земли общего пользования» можно назвать межотраслевой.

Основополагающая норма о порядке использования земель общего пользования содержится в Гражданском кодексе РФ. В соответствии с п. 1 ст.262 Гражданского кодекса РФ граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка.

Если земельный участок не огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через участок при условии, что это не причиняет ущерба или беспокойства собственнику (п. 2 ст. 262 Гражданского кодекса РФ). В литературе режимы, установленные указанной нормой Гражданского кодекса РФ, называются общим (п. 1) и специальным (п. 2)[11]. Специальный режим общего пользования, исходя из смысла п. 2 ст. 262 Гражданского кодекса РФ, устанавливается в отношении земельного участка, который хотя и не находится в публичной собственности, но также специально не огорожен или собственник никаким иным образом явно не обозначил, что доступ на него запрещен. Дополнительной характеристикой специального режима общего пользования автор считает ограничение возможности пользования природными объектами, расположенными на данном участке.

Однако позиция официальных органов расходится с указанным мнением. Министерство финансов РФ в письме от 09.07.2008 №03-05-04-02/39 по вопросу о налогообложении в 2004-2005гг. земель, предоставленных муниципальным предприятиям для размещения парков, отмечает, что к землям общего пользования не относятся земли, предоставленные в частную собственность[12].

По нашему мнению, точка зрения Министерства финансов является полностью обоснованной, поскольку возможность свободного доступа на земельный участок, о которой говорится в п. 2 ст. 262 Гражданского кодекса РФ, не является достаточной характеристикой для отнесения земельного участка к землям общего пользования. Для этого необходимо также наличие у лица возможности пользоваться природными благами, находящимися на данном участке, но такое пользование законом не допускается.

Однако некоторое «подобие» общего пользования все-таки сохраняется на земельных участках, упомянутых в п. 2 ст. 262 Гражданского кодекса РФ. Поэтому здесь действительно может идти речь об установлении некоего специального режима общего пользования в отношении участков, не отвечающих всем признакам земель общего пользования.

Положения, касающиеся земель общего пользования, содержатся и в других законодательных актах. Так, Водный кодекс РФ содержит п. 6 ст. 6, где устанавливается, что полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. В свою очередь к водному объекту общего пользования п.1 этой же статьи относит поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. В соответствии с п. 8 названной статьи каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.

Градостроительный кодекс РФ содержит понятие территорий общего пользования (п. 12 ст. 1). К ним относятся территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары). Границы таких территорий (существующие, планируемые, изменяемые, вновь образуемые) обозначаются в градостроительных планах «красными линиями» (п. 11 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ). При этом в соответствии с п. 2 ч. 4 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ в границах территорий общего пользования не распространяется действие градостроительного регламента.

Земельный кодекс РФ дополняет понятие земель общего пользования. Прежде всего, следует сказать, что применительно к подобным участкам в составе земель населенных пунктов, Земельный кодекс РФ устанавливает примерный перечень таких земель. К ним относятся участки, занятые площадями, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами. Такие объекты могут относиться к различным территориальным зонам и не подлежат приватизации. Как видим, перечень объектов общего пользования, предусмотренный Земельным кодексом РФ, полностью согласуется с определением, данным Градостроительным кодексом РФ.

Также, в соответствии с п. 8 ст. 26 Земельного кодекса РФ, запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования.

Положения, закрепленные в Земельном кодексе РФ, раскрываются в ч.8 ст. 28 Федерального закона от 21.12.2001 №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», где говорится, что земельные участки в составе земель общего пользования (площади, улицы, проезды, автомобильные дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водные объекты, пляжи и другие объекты) не подлежат отчуждению в соответствии с данным Федеральным законом.

В соответствии с ч. 1 ст. 11 Лесного кодекса РФ, граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. Исходя из этого законоположения можно сделать вывод, что земли лесного фонда также являются землями общего пользования. Данное мнение высказано в Письме Минэкономразвития РФ от 03.11.2011 № Д23-4580. Там же делается вывод о том, что к землям (земельным участкам) общего пользования в целом относятся земли (земельные участки), которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц.

Также необходимо отметить, что ранее, в соответствии с п. 9 ст. 12 Закона РФ от 11.10.1991 №1738-1 «О плате за землю» земли общего пользования населенных пунктов освобождались от налогообложения земельным налогом. На сегодняшний день данная норма утратила силу (Федеральный закон от 29.11.2004 №141-ФЗ).

Действующее законодательство не предусматривает общей нормы об освобождении всех видов земель общего пользования от налогообложения земельным налогом. Такое освобождение предусмотрено лишь в отношении земельных участков, занятых государственными автомобильными дорогами общего пользования, которые, в свою очередь, в соответствии с разъяснением, данным Минэкономразвития РФ, указанным выше, относятся к землям общего пользования. Также не являются объектом налогообложения земли лесного фонда и некоторые другие участки[13].

Исходя из анализа приведенных положений закона, можно выделить следующие основные характеристики правового режима земель общего пользования:

1) открытость участков для доступа неограниченного круга лиц;

2) возможность свободного использования природных объектов, расположенных на участке;

3) отсутствие необходимости в получении разрешений для доступа на земельный участок либо для использования природных объектов, расположенных на нем;

4) установление пределов пользования участком в законе или ином нормативном правовом акте, а также самим собственником;

5) публичная собственность на земельный участок;

6) запрет приватизации.

Указанные признаки и являются чертами, присущими всем земельным участкам общего пользования[14].

ВЫВОДЫ

1. Право общего пользования на вещи было известно еще в римском праве. В Древнерусском государстве также выделялиьс земли общего пользования. При этом следует отметить, что само понятие земель общего пользования в своем содержании не претерпело значительных изменений. Оно лишь дополнилось в процессе развития общества выделением земель населенных пунктов.

2. Категория «земли общего пользования» является межотраслевой, поскольку положения, касающиеся их правового режима содержатся в различного рода законодательных актах как федерального, так и регионального и местного уровней. Особую роль здесь играют подзаконные акты, а также разъяснения федеральных органов исполнительной власти.

Глава 2. Содержание правового режима земельных участков общего пользования