Развитие законодательства, регулирующего правовой режим земельных участков общего пользования

Право общего пользования на вещи было известно еще в древних государствах. Наиболее яркое отражение оно нашло в римском праве.

Римляне выделяли две категории предметов, являющихся объектами права общего пользования[2]. К первой категории относились предметы, которые по своей природе относились к «общему обладанию»: воздух, море, текучая вода («res omnium communes» - вещи, принадлежащие всем[3]). Вторую категорию составляли предметы, которые хотя и могли бы передаваться в частную собственность, но в интересах общества должны были быть доступными для всех: судоходные и сплавные реки, большие озера, морские берега, дороги и т. п. («res publicae publico usui destinatae» - вещи, предназначенные служить общему пользованию).

Право общего пользования было также известно законодательству Древнего Китая. Здесь выделялась особая категория публичных объектов (гунъ-ди), в которую включались земли, дороги, мосты, реки, каналы, пристани. Любое лицо могло ими свободно пользоваться, а государство должно было сохранять их от заграждения или захвата кем-либо[4].

Истории земельных отношений в России также известен институт общего пользования. Следует сказать, что законодательные источники Древней Руси не содержат сведений о существовании института частной собственности на землю. Земля являлась собственностью общины. К земельным участкам общего пользования, в свою очередь, относились леса, сенокосы и выгоны[5].

В российском дореволюционном праве действовало правило, согласно которому земли, не находящиеся в собственности кого-либо, относились к собственности государства. Это, в частности, морские берега, озера, судоходные реки и их берега, большие дороги[6]. В законодательстве отмечалось, что «большая дорога не может подлежать присвоению в чью-либо исключительную собственность, а составляет предмет свободного для всех пользования в видах общественного интереса[7]».

К вещам, составляющим государственное достояние, относились реки, находящиеся в общем пользовании. Сообщение по судоходным рекам и озерам (исключая частные) составляло общее пользование всех без изъятия. Собственники участков земли, прилегающих к водному объекту, не имели права оказывать препятствия водному сообщению. Не являлись воды и предметом сделки, направленной на устранение и стеснение свободы передвижения по водам[8].

В результате Октябрьской революции 1917 года была «навсегда» отменена частная собственность на землю[9]. В Декрете о земле, принятом II Всероссийским Съездом Советов Рабочих и Солдатских Депутатов, говорилось о том, что «вся земля: государственная, удельная, кабинетская, монастырская, церковная, посессионная, майоратная, частновладельческая, общественная и крестьянская и т.д., отчуждается безвозмездно, обращается в всенародное достояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней».

Земельный кодекс РСФСР 1922 г. упоминает об угодиях общего (нераспределенного) пользования (ст. 51, 63). Понятие подобных участков раскрывается в ст. 63 через их перечисление: выгоны, прогоны, воды, неудобные земли и т.п. Такие земли находились в непосредственном распоряжении земельного общества (т. е. совокупности нескольких дворов).

Правовой режим земельных участков общего пользования закреплялся в главе III Положения о земельных распорядках в городах от 13.04.1925г. В этом документе закреплялось несколько видов земель общего пользования:

а) земли, используемые, как пути сообщения (площади, дороги, проезды, набережные);

б) земельные участки, предоставляемые городскому населению для использования в целях отдыха, развлечения, общения и удовлетворения других гигиенических и культурных потребностей (сады, парки, скверы, бульвары);

в) кладбища;

г) свалочные места для вывоза снега, мусора и нечистот;

д) расположенные в городской черте реки, озера и прибрежные морские воды (как пути сообщения, источники водоснабжения и для «других надобностей»).

Такие земли находились в непосредственном управлении органов исполнительных комитетов, ведающих местным хозяйством, и могли предоставляться в бесплатное пользование всех граждан. Допускалась хозяйственная эксплуатация таковых земель путем сдачи особо выделенных из них пространств в краткосрочную аренду под торговые палатки, киоски, буфеты, рекламы и т.п., или для охоты и рыбной ловли с тем, что таковая сдача в аренду происходила без ущерба для общего пользования и с установлением гарантий соблюдения санитарных правил[10].

В соответствии со ст. 81 Земельного кодекса РСФСР 1970 г. земли общего пользования выделялись в составе земель городов. Правовой режим подобных участков был закреплен в ст. 91. При этом выделялось несколько видов таких земель по целевому назначению (ч. 1 ст. 91 ЗК РСФСР 1970г.):

1) земли, используемые в качестве путей сообщения (площади, улицы, проезды, дороги, набережные);

2) земли, используемые для удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения города (парки, лесопарки, бульвары, скверы, водоемы);

3) кладбища;

4) другие земли коммунально-бытового назначения.

В соответствии с ч. 2 ст. 91 на землях общего пользования было разрешено возведение капитальных строений и сооружений в соответствии с целевым назначением этих земель, а также временных строений и сооружений облегченного типа (палатки, киоски и т.п.) без ущерба для целевого назначения земель общего пользования (ст. 17-19).

В Земельном кодексе РСФСР 1991г. состав земель общего пользования был расширен, по сравнению с ЗК РСФСР 1970г. и включал в себя:

1) земельные участки из предоставленных для коллективного садоводства, огородничества и животноводства, занятые охранными зонами, дорогами, проездами, другими сооружениями и объектами общего пользования (ч. 2 ст. 66);

2) земли общего пользования в составе земель городов (п. 2 ст. 71), правовой режим которых не отличался от правового режима, содержащегося в ЗК РСФСР 1970г. (ст. 76);

3) земельные участки из предоставленных для кооперативного дачного и гаражного строительства, занятые охранными зонами, дорогами, проездами, другими сооружениями и объектами общего пользования (ч. 3 ст. 80).

Таким образом, можно сделать вывод, что понятие «земли общего пользования» не претерпело значительных изменений. Однако виды земель общего пользования с течением времени выделялись различные. Эти изменения происходили с развитием общества. Если в первые годы зарождения общества, государства такие участки выделялись в землях сельскохозяйственного назначения и особое значение они приобретали лишь для развития животноводства, то впоследствии с появлением городов акцент в правовом регулировании сместился на земли населенных пунктов. Эта тенденция отмечается и в современном российском законодательстве.