Тема 6 Правовые функции государственного управления землепользованием

План

1 Понятие правовых функции государственного управления землепользованием.

2 Учетная функция (функция учета).

3 Плановая функция (функция планирования).

4 Распределительно-перераспределительная функция.

5 Функция обеспечения надлежащего использования земель.

6 Функция контроля за использованием и охраной земель.

7 Охранительная функция.

Студент должен:

- иметь представление о назначении правовых функций в управлении землепользованием;

- знать виды правовых функций государственного управления землепользованием, разновидности учетной функции, назначение плановой функции, направления функций обеспечения надлежащего использования земель, контроля за использованием и охраной земель, значение охранительной функции.

1 Понятие правовых функции государственного управления землепользованием.

Правовое воздействие - это такая категория, которая характеризует пути, формы, способы влияния права на общественные отношения. Это реализация правовых принципов, установлений, запретов, предписаний и норм в общественной жизни, деятельности государства, его органов, общественных объединений и граждан.

Функция права - это проявление его специфических свойств. В функции аккумулируются такие признаки права, которые вытекают из его качественной самостоятельности, а не вообще любые признаки, свойственные не только праву, но и другим явлениям общественной жизни нормативного характера.

Проблема совершенствования государственного управления землепользованием в целом и в отдельных отраслях народного хозяйства имеет важное значение в связи со все расширяющейся практикой деятельности органов государственного управления.

Основными функциями государственного управления землепользованием являются:

1 Учетная функция (функция учета).

2 Плановая функция (функция планирования).

3 Распределительно-перераспределительная функция

4 Функция обеспечения надлежащего использования земель.

5 Функция контроля за использованием и охраной земель.

6 Охранительная функция.

2 Учетная функция (функция учета).

Применительно к земельным отношениям можно выделить такие составляющие ее разновидности:

- экологическая учетная функция выражается в осуществлении мониторинга земель, который согласно п. 2 Положения об осуществлении государственного мониторинга земель представляет собой систему сведений о состоянии земельного фонда для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов. При этом мониторинг земель является составной частью мониторинга за состоянием окружающей среды.

- экономическая учетная функция выражается в ведении государственного земельного кадастра, представляющего собой систему необходимых сведений и документов о правовом режиме земель, их распределении по собственникам земли, землепользователям и арендаторам, категориям земель, о качественной характеристике и ценности земель.

Учетная функция является базовой для остальных функций государственно-правового регулирования земельных отношений, поскольку от точности знаний о наличии и состоянии земельного фонда зависит эффективность планирования, распределения и перераспределения земель, контроля и охраны, их правильного использования. В силу этого учет должен быть объективным, а последнее достигается соблюдением следующих правил:

- всеобщностью учета, согласно которой, например, земельно-кадастровому учету подлежат все земли, независимо от их категорий (п. 3Положения о порядке ведения государственного земельного кадастра); объектом мониторинга являются все земли, независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и характера использования (п. 3 Положения о мониторинге земель);

- системностью учета, предполагающей целостность множественных подходов в учете земель. Например, мониторинг земель как система учета включает в себя подсистемы, соответствующие категориям земель (мониторинг земель сельскохозяйственного назначения, мониторинг земель поселений и т.п.); в зависимости от сроков проведения выделяется базовый, периодический и оперативный; в процессе ведения государственного земельного кадастра выявляется совокупность сведений о правовом режиме, целевом назначении, количестве, качественном состоянии и оценке земель (п. 12 Положение о порядке ведения государственного земельного кадастра);

- эффективностью учета, предполагающей, например, при ведении государственного земельного кадастра применить, современные технические средства, компьютерные системы и методы получения, обработки, хранения и предоставления земельно-кадастровой документации (п. 5 Положения о порядке ведения государственного земельного кадастра);

- достоверностью учета,, при нарушении которой возможны значительные просчеты в государственном регулировании земельных отношений, а поэтому ответственность за достоверность сведений земельно-кадастровой документации несут руководители органов, на которые возложено ведение государственного земельного кадастра (п. 12 указанного Положения);

- непрерывностью учета, обусловленной естественной изменчивостью состояния земли в зависимости от естественных и антропогенных факторов, что требует постоянного обновления информации об этом объекте. Поэтому содержание мониторинга земель составляют систематические наблюдения (съемки, обследования и изыскания) за состоянием земель, выявление изменений и их оценка. В земельно-кадастровом учете выделяется такая функция, как текущий учет земель,, осуществляемый в целях уточнения и обновления первичных кадастровых данных, в ходе которого выявляются и регистрируются изменения, происходящие в составе земель, их качественном состоянии и использовании (п. 10 Положения о порядке ведения государственного земельного кадастра);

- единством методики учета на всей территории РФ. По мониторингу земель составляется федеральная программа мониторинга земель на соответствующий период, ежегодно (не позднее 1 сентября) уточняемая с учетом поступающих предложений. Государственный земельный кадастр ведется по единой для Российской Федерации методике в тесной взаимосвязи и с соблюдением принципов совместимости с территориальным, лесным, водным кадастрами и кадастрами других видов природных ресурсов (п. 3 Положения о порядке ведения земельного кадастра);

- гарантированностъю обеспечения учета. Так, техническое обеспечение мониторинга земель осуществляется автоматизированной системой, имеющей пункты сбора, обработки и хранения информации в местных органах Федерального агентства кадастра объектов недвижимости. Финансирование программ по мониторингу земель осуществляется из средств бюджета. Государственный земельный кадастр ведется за счет республиканского бюджета, что составляет финансовые и материальные предпосылки гарантированности обеспечения учета земель и их состояния;

- возможностью и гарантированностъю внедрения полученных данных учета в практику использования земель, поскольку без наличия этого правового механизма бесполезной оказывается и вся учетная функция. Данные государственного земельного кадастра, согласно п. 6 Положения о порядке ведения государственного земельного кадастра, подлежат обязательному применению при планировании использования и охраны земель, их изъятии, оценке хозяйственной деятельности землепользователей и т.п.

3 Плановая функция (функция планирования).

Начиная с 1974 г. государственные планы по рациональному использованию всех природных ресурсов и по охране природы стали составной частью годовых, пятилетних и перспективных планов развития всего народного хозяйства.

В настоящее время планирование использования земель и их охраны (как и других природных ресурсов) предусмотрено в отраслевом законодательстве.

Функция планирования использования и охраны земель вытекает из потребности рационального и эффективного использования и охраны земельных ресурсов.

Объектом планирования использования земель и их охраны является деятельность людей (коллективов, предприятий, учреждений, организаций, отраслей, регионов и т.д.).

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы отраслевого использования земель решаются только с согласия органов местного самоуправления (местной администрации). Им же предоставлено право непосредственно осуществлять планирование использования земель, находящихся в их ведении, совместно с местными органами по земельным ресурсам.

Функция планирования использования земель и их охраны находится в непосредственной связи с кадастром земель, поскольку вести планирование использования и охраны земель возможно лишь при наличии данных земельного кадастра.

Хозяйственное и иное использование и освоение земель производится на основе решений федеральных органов, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Планирование осуществляется в целях определения долгосрочной перспективы развития территории на основе социально-экономических программ и утвержденной в установленном порядке землеустроительной, градостроительной, природоохранной и иной документации.

4 Распределительно-перераспределительная функция.

Эта функция государства в отношении регулирования земельных отношений выражается:

а) в проведении землеустроительных и других мероприятий, направленных на пространственно-территориальное устройство земель, куда входит установление на местности границ административно-территориальных образований конкретных пользователей землей, устранение отдельных неудобств у них, отвод участков в натуре и т.п., что меняет их правовой статус;

б) изъятии земельных участков, используемых с нарушением земельного законодательства, с последующим предоставлением их другим лицам;

в) изъятии или принудительном выкупе земельных участков (пусть даже и не было нарушений в их использовании) с последующей передачей их для государственных или общественных надобностей;

г) выделении из существующих землепользовании новых земельных угодий с иным правовым режимом по основаниям, определяемым законом. Например, при выходе членов сельскохозяйственных предприятий из состава этого предприятия для ведения крестьянского хозяйства и др.

Под распределением и перераспределением земель между пользователями (предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами) понимается процесс их предоставления и изъятия для государственных, общественных, а также местных нужд граждан и их объединений. Данная функция осуществляется с учетом приоритетного использования земель сельскохозяйственного назначения для сельскохозяйственных нужд названных субъектов права

5 Функция обеспечения надлежащего использования земель.

Эта функция выражается в применении государством таких нормативных мер, которые понуждают лиц, использующих землю, к надлежащему исполнению своих обязанностей и прав относительно закрепленных за ними земельных участков.

Данная функция многоаспектная, и в ней можно выделить следующие направления:

а) применение налоговых форм воздействия. Так, освобождением от налога лиц, осуществляющих сельскохозяйственное освоение земель, государство стимулирует расширение размеров сельскохозяйственного использования земель;

б) применение мер экономического стимулирования землепользователей. Например, установлением повышенных цен на экологически чистую продукцию государство стимулирует соблюдение экологических и санитарно-гигиенических правил использования земель;

в) применение мер ответственности за нарушение земельного законодательства. Например, обязанность возвращать самовольно занятые земельные участки без возмещения затрат, произведенных за время незаконного пользования, отбивает охоту к самовольному строительству на чужих участках;

г) применение мер ответственности к тем пользователям земельными участками, которые не осуществляют мероприятий, направленных на предотвращение деградации и ухудшения земель, а также других неблагоприятных последствий хозяйственной деятельности, т.е. не занимаются их воспроизводством;

д) внедрение нормативов деятельности на земельном участке, превышение которых влечет за собой определенные отрицательные последствия для виновных в этом лиц. Так, в интересах охраны здоровья человека, окружающей среды и для оценки состояния почв устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в почве, превышение которых является загрязнением земель (ст. 14 ЗК РФ);

е) осуществление всеми землепользователями землеустройства для организации рационального использования предоставленных земель.

Функция обеспечения надлежащего использования земель осуществляется посредством деятельности, направленной на сохранение и улучшение полезных свойств земли в процессе ее использования.

Мелиорация земель признана одной из основных задач ускорения научно-технического прогресса в сельском хозяйстве.

Мелиорация земель — это коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий.

6 Функция контроля за использованием и охраной земель

Задачами государственного контроля за использованием и охраной земель являются: обеспечение соблюдения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, а также гражданами, иностранными физическими и юридическими лицами и лицами без гражданства требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель.

Государственный контроль за использованием и охраной земель представляет собой также многоаспектную функцию, в составе которой можно выделить следующие направления:

а) организация проверок, экспертиз и иных действий, направленных на выявление фактов, представляющих нарушения земельного законодательства. Например, если при проведении экспертизы намечаемого к строительству объекта была установлена неизбежность его отрицательного влияния на состояние земель, то строительство данного объекта запрещается законом;

б) принятие мер по предотвращению и пресечению нарушений земельного законодательства.

Так, органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель, вправе делать представления соответствующим организациям и должностным лицам об устранении нарушений, применять в пределах своей компетенции наказания, предусмотренные за нарушения земельного законодательства, и т.п.

Контроль за использованием и охраной земель — это деятельность компетентных государственных органов по проверке соблюдения всеми землепользователями и иными лицами правового режима земель.

Государственный контроль за использованием и охраной земель является всеобщим, охватывает все категории земель и распространяется на всех землепользователей. Он не ограничен какими-либо сроками.

Государственный контроль за использованием и охраной земель осуществляется в Российской Федерации представительными и исполнительными органами власти на местах, а также специально уполномоченными на то органами: Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости и ее органами на местах, а также другими государственными органами (ст. 71 ЗК РФ). Для усиления контроля и повышения уровня его экологической направленности введен мониторинг земель.

7 Охранительная функция.

Охранительная функция государства в регулировании земельных отношений в России представляет собой совокупность мероприятий, систематически осуществляемых и направленных на обеспечение надлежащего земельного правопорядка.

Главной целью охранительной функции является охрана созданного в стране земельного правопорядка от деформаций, вызванных различными проблемами, и устранение тех деформаций, которые предотвратить не удалось.

Под земельным правопорядком понимается система землепользования, устойчиво создававшаяся под влиянием правовой деятельности государства и соответствующая целям, заложенным в правовом регулировании этих отношений.

Охранительная функция государства в регулировании земельных отношений реализуется в следующей деятельности:

а) правовом обеспечении охранительных мероприятий в отношении отдельных объектов землепользования, нуждающихся в данной охране. Например, если в ближайшее время невозможно восстановление плодородия почв деградированных земель, то государство допускает консервацию их, осуществляемую в соответствии с Положением о консервации от 05.08.1992', т.е. вводится специальное охранительное правило, нормы которого направлены на восстановление нормального состояния земель;

б) правовом обеспечении статуса лиц, осуществляющих активную эксплуатацию земель. Так, для допуска к ведению крестьянского (фермерского) хозяйства лица обязаны иметь либо соответствующую квалификацию, либо опыт работы в сельском хозяйстве. Тем самым приоритетное положение создается для умеющих правильно использовать землю, и устанавливаются значительные правовые преграды к эксплуатации земли для лиц, не имеющих должных навыков и умения работать с землей;

в) правовом обеспечении специального правового регулирования в местностях со сложившейся особой обстановкой, требующей особого правового статуса. Например, в зонах чрезвычайной экологической ситуации вводится приостановка хозяйственной эксплуатации земель, отрицательно влияющей на окружающую природную среду, а в зоне экологического бедствия она вообще подлежит прекращению;

г) правовом обеспечении земельных отношений между субъектами земельных правоотношений.

Эта деятельность выражается:

— в пресечении нарушений земельного и иного законодательства, регулирующего земельные отношения. Так, деятельность сельскохозяйственных, промышленных и иных предприятий, грубо нарушающих установленный режим природопользования, приостанавливается до устранения данных нарушений, а если они не устранены в установленный срок, то такое предприятие подлежит ликвидации;

— восстановлении нарушенных земельных отношений. Например, использование земель может осуществляться только с соблюдением определенной разрешительной системы (распоряжение местной администрации о предоставлении земельного участка, отвод земли в натуре на местности и т.п.). Поэтому при самовольном захвате земельных участков последние принудительно изымаются со сносом самовольно возведенных строений и возвратом участков прежним владельцам, т.е. восстанавливается существовавшее до нарушения положение в земельных отношениях

— разрешении коллизий (споров), возникающих между субъектами правоотношений. Судами и соответствующими государственными органами осуществляется рассмотрение земельных споров, в ходе которых происходит восстановление нарушенных прав и отказ в удовлетворении необоснованных заявлений о принятии мер к правомерно действующей стороне. Суды при обнаружении нарушений в ходе рассмотрения дел о земельных спорах вправе давать (выносить) частные определения об их устранении, обязательные для исполнения адресатами;

— профилактике нарушений земельного и иного законодательства, т.е. в устранении причин и условий, способствующих совершению земельных правонарушений. В частности, профилактика нарушений осуществляется через реализацию разрешительной системы по предоставлению земельных участков, в ходе которой устанавливается заслон проникновению нарушителей в землепользование; в стимулировании охранительных мероприятий, производства экологически чистой сельскохозяйственной продукции; в введении повышенных налогов за необоснованно излишнее занятие земельных площадей и т.п.

Одним из главных мероприятий по профилактике земельных правонарушений является осуществление землеустройства, позволяющего в натуре на местности определить отправные точки устранения нарушений (границы земельных участков, которые недопустимо нарушать; рациональную структуру землепользовании, которую необходимо соблюдать; отклонения в землеустроительных действиях, которые необходимо пресекать и т.п.).

Контрольные вопросы для самопроверки

1 Каковы составляющие учетной функции?

2 Почему функция планирования использования земель и их охраны находится в непосредственной связи с кадастром земель?

3 Что понимается под распределением и перераспределением земель между пользователями?

4 Что представляет собой мелиорация земель?

5 В чем выражается охранительная функция?

Тесты