Этапы развития пожарной охраны России

История свидетельствует, пожары в России были настолько часты, что считались вполне обычным явлением. Многие русские города и села десятки, раз выгорали дотла и вновь отстраивались. Государственных органов пожарной охраны в древние времена в стране не было. Первое упоминание о противопожарных мероприятиях, проводимых на Руси, можно найти в сборнике законов, известных под названием " Русской Правды", изданном в ХI веке при Великом князе Ярославе Мудром. В частности, в этом сборнике была введена ответственность за поджоги, небрежное обращение с огнем. Поджигатель и члены его семьи за содеянное обращались в рабство, а их имущество шло в казну [31].

В 1547 году после крупного пожара в Москве царь Иван IV издал закон, обязывающий московских жителей иметь во дворах и на крышах домов бочки, наполненные водой. Для приготовления пищи предписывалось строить печи и очаги на огородах и пустырях вдали от жилых строений. В то время появились первые ручные насосы для тушения пожаров, которые назывались тогда " водоливными трубами" [23].

С учреждением в 1550 году стрелецкого приказа на пожары в Москве стали посылаться стрельцы. Это был значительный шаг вперед, имевший ряд положительных моментов. Во-первых, это была военная организация, которую отличала определенная дисциплина, подчинение командиру, привычка к совместным действиям. Во-вторых, основу вооружения стрельцов составляли бердыши, топоры, т.е. те инструменты, которые могли использоваться при разборке горящих строений. В-третьих, они дислоцировались в постоянных местах (в Москве было несколько стрелецких слобод). Им не надо было тратить время на сборы по тревоге, они сразу выезжали к месту пожара. В начальный период их численность составляла 3000 человек, что позволяло высылать на пожары достаточное количество стрельцов. Россия стала первой страной в мире, использующей для борьбы с огнем воинские подразделения. Этим опытом позднее воспользовались в Японии, Франции.

Началом своеобразной организационной борьбы с пожарами были первые государственные противопожарные Указы, которые появились в XV веке. Создание пожарной службы восходит ко второй половине XV в., во время царствования Ивана III, когда появляются первые нормативные акты (1472-1497 гг.), касавшиеся организации борьбы с пожарами. В них шла речь о том, как обращаться с огнем и при каких условиях им пользоваться: не топить летом изб и бань без крайней надобности, не держать по вечерам в доме огня и т.д., заниматься " бережением от огня" должны были сами жители городов и сел. В качестве руководителей при организации борьбы с огнем выступали воеводы, которые и должны были в случае необходимости мобилизовать население, городских обывателей для тушения пожаров.

Важным этапом в становлении пожарной охраны России явился " Наказ о градском благочинии", подписанный царем Алексеем Михайловичем в апреле 1649 года [24]. Наказом устанавливался строгий порядок при тушении пожаров в Москве, который заложил основы создания первой российской противопожарной службы. В документе, были заложены основы профессиональной пожарной охраны, введено постоянное дежурство, а пожарным дозорам было предоставлено право наказывать жителей столицы за нарушения правил обращения с огнем. Был определен постоянный состав объездчиков, которые содержались за счет Земского приказа; организованы " съезжие избы" - предшественники пожарных депо, в которых полагалось держать пожарный обоз - лошадей и повозки; появилось и штатное пожарное снаряжение - топоры, водоналивные трубы и др. Все дворы расписывались " по рогаткам" (т. е. частям), и росписи эти представлялись в земский приказ.

Одна из первых профессиональных пожарных команд была создана при Петре Первом, в 1722 году при Адмиралтействе было организовано подобие пожарной команды. В годы его правления при Адмиралтействе также было создано и первое пожарное депо, закуплены пожарные насосы с кожаными рукавами и медными брандспойтами. До настоящего времени остается актуальным один из петровских указов: "... и беречь от огня богатства государства Российского...".

Манифестом от 8 сентября 1802 года в России было создано МВД. В столицах Петербурге и Москве во главе полиции стояли обер-полицмейстеры, под непосредственным началом которых находились Управы благочиния. Подобные управы имелись и в губернских городах. В их задачу входило централизованное управление пожарной охраной. Непосредственно борьбу с огнем вели пожарные команды, которые имелись при полицейских частях [30].

При царе Николае I началась планомерная организация пожарных команд в Российской империи и повсеместное строительство пожарных депо для размещения пожарных команд. Одной из достопримечательностей русских городов стала пожарная каланча с поднимающимся над ней сигнальным флагштоком. Многие десятилетия каланча была самой высокой точкой города, откуда просматривались не только окраины, но и близлежащие села.

В течение 19-го века открывались заводы противопожарного оборудования в Санкт-Петербурге и Москве, где выпускались пожарные насосы, складные лестницы, изготовлен первый пожарный автомобиль.

Октябрьская революция коренным образом изменила положение пожарной охраны. 17 апреля 1918 года В.И. Ленин подписал " Декрет об организации государственных мер борьбы с огнем ". Им предусматривались радикальные меры по борьбе с огнем: разработка единых пожарных норм и правил, создание аппарата государственного пожарного надзора, внедрение науки в пожарное дело, строительство огнестойких сооружений, подготовка высоко квалифицированных кадров.

Созданный в составе Главного управления коммунального хозяйства Центральный пожарный отдел НКВД РСФСР руководил борьбой с пожарами, разрабатывал противопожарные меры, учитывал и распределял пожарную технику, осуществлял руководство пожарными командами и другими пожарными формированиями. В губернских и городских отделах коммунального хозяйства НКВД пожарной охраной ведали соответствующие подотделы.

К концу 1925 г. структура пожарной охраны выглядела следующим образом. В центре - центральный пожарный отдел (ЦПО), в губерниях, областях и автономных республиках - управление пожарной охраны (УПО).

Органами управления страной, ВЦИК и СНК РСФСР постановлением от 18 июня 1927 г. утверждают подготовленное ЦПО НКВД Положение «Об органах государственного пожарного надзора в РСФСР». Этим документом устанавливалось, что руководство пожарной охраной на территории РСФСР принадлежит НКВД РСФСР и НКВД автономных республик. Они осуществляли свои функции через ЦПО Главного управления коммунального хозяйства, начальник которого утверждался наркомом внутренних дел РСФСР.

Положением устанавливался порядок образования местных пожарных органов, определялись функции Центрального и местных органов пожарного надзора, призванных осуществлять руководство, контроль и надзор за состоянием пожарной охраны во всех коммунальных, ведомственных и общественных организациях. С созданием государственного противопожарного надзора (ГПН) начинается планомерное осуществление профилактических мероприятий.

20 июля 1931 г. постановлением ВЦИК и СНК Главное Управление Коммунального хозяйства при СНК РСФСР (куда оно было передано после ликвидации НКВД РСФСР в январе 1931 г.) преобразовывают в Народный комиссариат коммунального хозяйства (НККХ), в ведение которого было передано пожарное дело, для руководства которым создается Центральное Управление пожарной охраны (ЦУПО НККХ РСФСР). В сферу его деятельности вошло руководство пожарной охраной городов и сельской местности.

Пожарная охрана оборонных и особо важных промышленных центров и объектов остается в ведении ОГПУ и военизируется. С 1934 г. советская пожарная охрана стала называться ВПО - военизированная пожарная охрана.

Декретом ЦИК СССР 17 июля 1934 г. был образован Народный Комиссариат Внутренних Дел СССР. В его состав вошло и вновь созданное Главное управление пожарной охраны (ГУПО). На это управление и его органы на местах был возложен государственный пожарный надзор на всей территории страны, пожарная охрана объектов, имеющих особо важное государственное значение. Централизация управления пожарной охраны была завершена, после расформирования НКВД РСФСР. Завершающим этапом формирования советской пожарной охраны явилось постановление ВЦИК и СНК СССР от 7 апреля 1936 о Государственном пожарном надзоре, определяющее его функции и права [27].

Во время Великой Отечественной войны 1941-1945 годов многие пожарные были мобилизованы на фронт, а также помогали эвакуировать людей и оборудование предприятий в глубокий тыл, одними из последних покидали оставляемые города.

В послевоенные 1950-е гг. темпы роста промышленного производства и национального дохода оказались наивысшими за всю советскую историю (включая последующие годы). Советский Союз добился невиданных достижений во всех сферах народнохозяйственной деятельности. Бурно развивались наука и техника, образование. В начале 1950-х гг. промышленность начала осваивать образцы нового поколения пожарных машин.

В целях усиления пожарной охраны в сельской местности Совет Министров СССР в 1955 г. издал постановление, положившее новые принципы в организацию сельской пожарной охраны. Согласно постановлению пожарная техника передавалась на баланс колхозов, предусматривалось ускоренное внедрение противопожарных мероприятий и оборудования для защиты от огня животноводческих ферм, угодий, жилых и общественных построек. Ответственность за пожарную безопасность возлагалась на председателей колхозов, основным организующим центром пожарной охраны на селе становились добровольные пожарные дружины.

Важным событием, отразившим отношение государства к профессии пожарного, стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 31 октября 1957 г. об учреждении медали «За отвагу на пожаре». Этим решением профессия пожарного фактически признавалась одной из самых почетных и героических. Профессия пожарного становилась престижной.

Сочетание государственной собственности с государственной пожарной охраной, строгий контроль за исполнением решений позволили в 1950-е гг. создать одну из самых мощных систем пожарной безопасности в мире. При этом, наряду с совершенствованием и несомненным развитием всех видов деятельности в области пожарной безопасности, были сделаны важные шаги в формировании общественного сознания о необходимости соблюдении мер пожарной безопасности

Снижение в стране темпов роста промышленного производства в 1960-х гг. на 65% (по сравнению с 1955 г.) отразилось и на пожарной охране. В целях «экономии» бюджетных средств было сокращено свыше 250 объектовых команд. Очевидно, что именно на этот период вследствие снижения объема профилактических функций и быстрого реагирования на пожар на объектах приходится значительное возрастание количества крупных пожаров в стране.

В этот период происходит ряд реформ по реорганизации пожарной охраны, всемерному внедрению пожарной автоматики на объектах народного хозяйства, созданию научной базы для развития системы пожарной безопасности, подготовки квалифицированных инженерных кадров.

23 августа 1966 г. с образованием Министерства охраны общественного порядка (МООП) СССР восстанавливается и центральное руководство пожарной охраны ГУПО МООП СССР. В этот исторический промежуток времени (вторая половина 1960 - начало 1980-х гг.) темпы роста промышленного производства по сравнению с 1955 г. снизились почти в 3 раза — с 13, 1% до 4, 4% в среднем за год. Руководство страны, ощущая нехватку средств на новый виток роста экономики, стало «экономить» на непроизводственной сфере, к которой отнесли и пожарную охрану. На этом фоне пожарная охрана продолжила свое поступательное развитие, достигнув нового качественного уровня и сформировавшись в подлинно инженерную службу.

В этот период происходит ряд реформ по реорганизации пожарной охраны, всемерному внедрению пожарной автоматики на объектах народного хозяйства, созданию научной базы для развития системы пожарной безопасности, подготовки квалифицированных инженерных кадров.

Профессиональная пожарная охрана всех республиканских, краевых и областных центров, городов, многих крупных райцентров, в том числе всех райцентров Московской области, была преобразована в военизированную пожарную охрану (ВПО). В период с 1968 по 1982т. для этих целей правительство выделяло ежегодно от 8 до 12 тыс. штатных единиц для ВПО городов и важнейших объектов. Неуклонно происходил рост численности рядового и начальствующего состава ВПО СССР. Руководство пожарной охраны, понимая возрастающую угрозу пожаров и исходя из имеющихся ресурсов, проводит работу по совершенствованию организационно-штатной структуры подразделений, по повышению эффективности работы пожарной охраны за счет специализации служб.

Обострение социально-экономического кризиса на рубеже 1980 -1990-х гг. сказалось на уровне пожарной безопасности России. Население страны в поисках средств существования и извлечению прибыли любой ценой, перестало всерьез обращать внимание на правила пожарной безопасности. Это выразилось в халатности и пренебрежении к вопросам пожарной безопасности и привело к заметному росту количества пожаров и гибели людей.

В сложившейся обстановке основными задачами руководства пожарной охраны стали сохранение боеспособности пожарных подразделений, совершенствование работы надзорных служб, привлечение внимания звеньев госаппарата и хозяйственных руководителей к проблемам пожарной безопасности. Резкое ухудшение экономической обстановки в стране, политическая нестабильность в обществе ослабили внимание всех звеньев госаппарата и хозяйственных руководителей к проблемам пожарной безопасности.

В первые годы рыночных преобразований материально-техническое состояние подразделений пожарной охраны значительно ухудшилось. Укомплектованность основными видами пожарной техники и оборудования составило от 57% до 89% от необходимого количества, а специальной техникой и того хуже.

Подробный анализ сложившегося положения был изложен в докладе Президенту Российской Федерации Б. Н. Ельцину «Горящая Россия». В нем отмечалось, что среднегодовой теми прироста количества пожаров за последние пять лет увеличился в 2, 2 раза, что соответствует приросту на 12% в год. Делался прогноз, что количество пожаров к 2000 г., по сравнению с 1993 г. возрастет в 2, 6-3 раза, а ущерб от них - в 3, 5-4 раза[22]. Реальная оценка состояния пожарной безопасности позволила привлечь внимание к проблеме высшие органы государственной власти.

Сознавая глобальность проблемы обеспечения пожарной безопасности, руководство страны преобразует пожарную охрану в противопожарную и аварийно-спасательную службу МВД

Не имея возможности реальной поддержки, но, понимая необходимость принятия каких-либо мер, 23 августа 1993 г. Совет Министров РФ преобразовал Службу противопожарных и аварийно-спасательных работ (СПАСР) в Государственную противопожарную службу (ГПС) МВД России.

Оперативная обстановка с пожарами, сложившаяся в России, не могла остаться не замеченной руководящими кругами. В результате проделанной работы большим коллективом профессионалов, 21 декабря 1994 г. Президентом РФ был подписан Федеральный закон «О пожарной безопасности». Согласно закону проблема обеспечения пожарной безопасности переставала быть ведомственной и становилась государственной [1].

В последние годы XX в. в результате спада экономики наблюдается равнодушное отношение к проблемам пожарной безопасности. Причем это относится не только к звеньям госаппарата, но и к местным и хозяйственным руководителям, вынужденным изыскивать все имеющиеся резервы для сохранения работоспособности предприятий, полагая, что средства, выделяемые на противопожарную защиту, - лишняя и ненужная трата. В средствах массовой информации обсуждается вопрос об ограничении полномочий государственного пожарного надзора, сдерживающих развитие экономики и особенного в сфере малого предпринимательства.

Такое положение не могло не сказаться в целом на состоянии пожарной охраны. Ограниченность федерального бюджета привела к сокращению финансирования государственной противопожарной службы на 55%. По существу, средства выделялись только на денежное содержание личного состава. В результате социально-экономических процессов, в первую очередь, вследствие отставания роста «замораживания» денежного содержания по отношению к инфляции, состав боевых расчетов пожарных частей существенно поредел. Численность расчетов пожарных караулов уменьшилась до 2 - 3 чел. вместо нормативной численности в 6 - 9 чел. Во многих городах произошло сокращение объектовых пожарных частей, что не могло не сказаться на оперативности пожарных подразделений и, следовательно, на эффективности борьбы с пожарами.

Рост количества пожаров свидетельствует об ослаблении пожарной охраны, ее надзорной функции, о снижении эффективности работы систем обнаружения и тушения пожаров. Одной из ведущих причин этой негативной тенденции следует считать ухудшение социально-экономического уровня населения и смену культурных ценностей. В этой обстановке вопросы обеспечения пожарной безопасности теряются в целом комплексе нерешенных проблем для населения в целом.

С зарождающимся процессом экономической стабилизации в российском государстве, наметившимся в новом тысячелетии, в связи с передачей системы ГПС с 01 января 2002 г. в ведение МЧС России (Указ Президента Российской Федерации № 1309 от 09.11.2001 г.)[6], в деятельности противопожарной службы наметились позитивные тенденции. Увеличился объем финансирования, выделены средства на приобретение техники, расширились функции отдельных подразделений, возросла оплата труда работников ГПС.

С этого времени пожарная охрана вступила в новый период развития, который можно обозначить как период организации пожарно-спасательной службы. В современных условиях мирового развития (терроризм, возможность глобальных катастроф и т.д.), где требуется многофункциональный подход при ликвидации аварий, создание новой структуры, объединяющей усилия различных спасательных служб под единым руководством - естественный процесс совершенствования системы управления, повышающий безопасность населения и России в целом.

До 1999 года дату подписания декретаоб организации государственных мер борьбы с огнем (17 апреля 1918 г.), в нашей стране было принято считать днем организации пожарной охраны. В марте 1999 г. праздник был перенесен на 30 апреля, историки и государственные деятели пришли к общему мнению, что истинной датой становления государственной пожарной охраны в России следует считать 30 апреля 1649 года, когда Государь всея Руси, царь и Великий князь Алексей Михайлович издал " Наказ о градском благочинии". Это был первый исторический документ по организации контроля над противопожарным состоянием жилых домов и соблюдением пожарной безопасности населением. И первым нормативным правовым актом, содержащим основные признаки установления в России профессиональной пожарной охраны [24]. Поэтому теперь профессиональным праздником работников пожарной охраны России принято считать 30 апреля.

Ровно 350 лет спустя после создания первых пожарных дозоров, в 1999 году, Президент Российской Федерации подписал Указ от 30.04.1999 N 539 «Об установлении дня пожарной охраны»[5], согласно которому, день подписания «Наказа о Градском благочинии» становится профессиональным праздником именуемым «День пожарной охраны» и получает официальный статус.

Исторические закономерности развития пожарной охраны дают основание констатировать следующий факт: государственная противопожарная служба России с 2001 г. вступила в новый период развития, который можно обозначить как период организации пожарно-спасательной службы. В современных условиях мирового развития (терроризм, возможность глобальных катастроф и т.д.), где требуется многофункциональный подход при ликвидации аварий, создание новой структуры, объединяющей усилия различных спасательных служб под единым руководством - естественный процесс совершенствования системы управления, повышающий безопасность населения и России в целом.