Нормативы качества окружающей среды

По действующему экологическому законодательству нормати­вы качества окружающей среды устанавливаются в форме норма­тивов предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных ве­ществ, а также вредных микроорганизмов и других биологичес­ких веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды и почву, и нормативов предельно допустимых уровней (ПДУ) вредных физических воздействий на окружающую среду.

Деятельность по нормированию допустимого загрязнения при­родной среды начала развиваться в бывшем СССР еще в 30-е гг., когда в 1939 г. были приняты Правила об условиях сброса сточ­ных вод в водоемы. В конце 40-х гг. получило развитие нормиро­вание предельно допустимого загрязнения атмосферного воздуха.

Развитие правового регулирования нормирования качества окружающей среды в новейшем законодательстве можно охарак­теризовать как непоследовательное. Если ранее, в 80-е гг. — на­чале 90-х в экологическом законодательстве был отражен научно

X. Правовые основы экологического нормирования

обоснованный подход к нормированию качества окружающей среды, то к концу 90-х гг. было допущено отступление от эколо-го-правовых принципов. Это проявилось, в частности, в том, что Закон об охране атмосферного воздуха предусмотрел установле­ние гигиенических и экологических нормативов качества атмо­сферного воздуха (о научной обоснованности такого подхода см. в разд. XVIII «Особенности правового режима природных объек­тов»).

Нормативы качества окружающей среды выполняют ряд функций. Прежде всего они устанавливают предельные величи­ны вредных химических, физических и биологических воздейст­вий на природную среду. К примеру, предельно допустимая кон­центрация двуокиси азота (NOa) (максимальная разовая и среднесуточная) в атмосферном воздухе не должна превышать 0, 085 мг/м³; свинца и его соединений —0, 0007 мг/м³; сернистого ангидрида —0, 5 (максимальная разовая) и 0, 05 (среднесуточная) мг/м³; соляной кислоты —0, 2 мг/м³.

Такие нормативы служат также для оценки состояния атмо­сферного воздуха, вод, почв по химическим, физическим и био­логическим характеристикам. Это означает, что если в атмосфер­ном воздухе, воде или почве содержание, например, химического вещества не превышает соответствующий норматив предельно до­пустимой его концентрации, то состояние воздуха, воды или почвы является благоприятным, т.е. не представляющим опас­ности для здоровья человека и для других живых организмов. Ус­тановленные в соответствии с требованиями законодательства нормативы качества окружающей среды служат одним из юриди­ческих критериев определения благоприятного состояния окру­жающей среды. На практике это важно иметь в виду в случае необходимости, к примеру, защиты права граждан на благопри­ятную окружающую среду. Состояние вод, почв, атмосферного воздуха, соответствующее нормативам качества, т.е. благоприят­ное, свидетельствует либо об отсутствии антропогенной нагрузки на природу, либо о высокой эффективности действия механизма по охране окружающей среды. И наоборот.

Нормативы качества окружающей среды учитываются также при оценке воздействия планируемой хозяйственной деятельнос­ти, реализация которой будет связана с отрицательным воздей­ствием на природу, при развитии городов и иных населенных пунктов. Соблюдение этих нормативов и других экологических требований при разработке природоохранных мер при проектиро­вании предприятий и иных объектов может рассматриваться как

2. Нормативы качества окр_ужающей среды

критерий экологической обоснованности соответствующих про­ектных решений.

Рассматриваемые нормативы качества образуют основу для регулирования охраны окружающей среды от химических, физи­ческих и биологических воздействий на природную среду отдель­ными источниками — предприятиями, транспортными средства­ми и т.п.

В законодательстве определены юридические критерии, с уче­том и на основе которых устанавливаются нормативы качества окружающей среды. Под критериями в данном случае понима­ются те общественные интересы, которые учитываются при раз­работке нормативов. Такие критерии выражены в законодатель­стве. В соответствии с Законом об охране окружающей среды нор­мативы качества окружающей среды устанавливаются для оцен­ки ее состояния в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других орга­низмов (ст. 21). Сохранение естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов, по мнению законодателя, является критерием нормирования качества окружающей среды. В предшествующем законе — «Об охране окружающей природной среды» предусматривалось, что нормативы предельно допустимых концентраций вредных ве­ществ устанавливаются в интересах охраны здоровья человека, сохранения генетического фонда, охраны растительного и живот­ного мира. Данное положение представляется научно более обо­снованным. В новом Законе отсутствует существенный крите­рий — охрана здоровья человека.

Соответственно нормативы качества окружающей среды должны быть определены на уровне, исключающем причинение вреда здоровью человека, растительному и животному миру, что автоматически будет способствовать сохранению и генетического фонда. Государственные природоохранительные органы, ответст­венные за разработку и утверждение этих нормативов, должны выполнять данное правило.

Согласно экологическому законодательству нормативы каче­ства окружающей среды являются едиными для всей территории России. Одновременно допускается установление более строгих нормативов ПДК с учетом природно-климатических особеннос­тей, а также повышенной социальной ценности отдельных терри­торий (заповедников, заказников, курортных и рекреационных территорий). Потребность в дифференциации нормативов качест­ва окружающей среды возникает также в связи с наличием на

•

X. Правовые основы экологического нормирования

территории России различных природных и климатических зон и соответственно с различной реакцией растительных и живот­ных организмов на однотипные воздействия.

Реализации этой меры настоятельно требует практика. Уста­новление более жестких нормативов качества окружающей среды для особо охраняемых природных территорий служит одной из мер сохранения природных комплексов этих территорий и объ­ектов.

К достоинствам Закона об охране окружающей среды следует отнести полномочие органов государственной власти субъектов РФ разрабатывать и утверждать нормативы не ниже установлен­ных на федеральном уровне (ст. 6). Прежде всего это полномочие касается возможности установления нормативов качества окру­жающей среды. Субъект РФ может управлять охраной окружаю­щей среды на своей территории посредством более жесткого, чем на федеральном уровне, нормирования качества окружающей среды. Это полномочие полезно осуществлять избирательно, при­менительно к наиболее экологически вредным загрязняющим ве­ществам.

К настоящему времени установлен значительный массив нор­мативов ПДК вредных веществ в окружающей среде: для атмо­сферного воздуха — ПДК более 500 вредных веществ; для вод­ных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового назначения -- ПДК более 1600 вредных веществ; для почв -более 30 ПДК вредных веществ.

3. Нормативы предельно допустимого вредного воздействия на состояние окружающей среды

Данная группа нормативов включает: нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ; нормативы об­разования отходов и лимиты на их размещение; нормативы пре­дельно допустимых уровней шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий; нормативы предельно допустимого уровня радиационного воздействия; предельно до­пустимые нормы применения агрохимикатов в сельском хозяй­стве.

Эти нормативы определяют предельные размеры вредных воздействий на природу, устанавливаемые для отдельных источ­ников таких воздействий. Регулирование выброса (сброса) загряз­няющих веществ в природную среду выступает в качестве одного из правовых средств ее охраны. Загрязнение окружающей среды

3. Нормативы допустимого вредного воздействия

предприятием и иным объектом в пределах установленных для них нормативов является одним из основных показателей право­мерности их эксплуатации. Нарушение этих нормативов образует юридическое основание для ограничения, приостановления или даже прекращения эксплуатации соответствующих объектов. Нормативы предельно допустимого вредного воздействия на со­стояние окружающей среды (ПДВ) служат основным инструмен­том при регулировании соблюдения нормативов качества окру­жающей среды.

В связи с этим при установлении нормативов предельно допус­тимого вредного воздействия на состояние окружающей среды принципиальным является вопрос об их соотношении с нормати­вами качества окружающей природной среды (ПДК, ПДУ). Общее правило на этот счет содержится в Законе об охране окру­жающей среды (ст. 23). Нормативы допустимых выбросов и сбро­сов веществ устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на нее, нормати­вов качества окружающей среды, а также технологических нор­мативов.

При этом согласно ст. 27 нормативы допустимой антропоген­ной нагрузки на окружающую среду устанавливаются для субъ­ектов хозяйственной и иной деятельности в целях оценки и регу­лирования воздействия всех стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду, расположенных в пределах конкретных территорий и (или) акваторий. Такие нор­мативы устанавливаются по каждому виду воздействия хозяйст­венной и иной деятельности на окружающую среду и совокупно­му воздействию всех источников, находящихся на этих террито­риях и (или) акваториях. При установлении нормативов учиты­ваются природные особенности конкретных территорий и (или) акваторий.

Законодатель, однако, не определяет, как должны соотносить­ся нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружаю­щую среду с нормативами качества окружающей среды.

Технологические нормативы — это нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, которые уста­навливаются для стационарных, передвижных и иных источ­ников, технологических процессов, оборудования и отражают допустимую массу выбросов и сбросов веществ и микроорганиз­мов в окружающую среду в расчете на единицу выпускаемой продукции.

X. Правовые основы экологического нормирования

4. Нормативы допустимого изъятия природных ресурсов

Представляется, что нормативы предельно допустимого вред­ного воздействия на состояние окружающей среды должны уста­навливаться на уровне, на котором выбросы загрязняющих ве­ществ и вредные физические воздействия от конкретного и всех других источников в данном, районе с учетом перспективы его развития не приведут к превышению нормативов ПДК и ПДУ.

Требования о нормировании вредного воздействия на состоя­ние окружающей среды распространяются на все источники такого воздействия. Если, скажем, на предприятии имеется не­сколько источников (труб, через которые выбрасываются загряз­няющие вещества в атмосферу или сбрасываются сточные воды), то для каждого из них устанавливаются нормативы выбросов или сбросов. В отличие от стационарных источников, для которых оп­ределяются индивидуальные нормативы с учетом специфики их воздействия на окружающую среду, для транспортных и иных -передвижных средств и установок предусматриваются нормати­вы для модели.

Порядок разработки и утверждения экологических нормати­вов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов определен постановлением Правительства РФ от 3 августа 1992 г. (с изм. и доп. от 16 июня 2000 г.). Одно­временно применительно к нормированию отдельных видов вред­ных воздействий на природу действует ряд специальных доку­ментов, утвержденных постановлением Правительства РФ: Порядок разработки и утверждения нормативов предельно допус­тимых вредных воздействий на водные объекты, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 декабря 1996 г.; Поря­док установления и пересмотра экологических и гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допусти­мых уровней физических воздействий на атмосферный воздух и государственной регистрации вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ, утвержденный постановлением Правительства РФ от 2 марта 2000 г.; Правила разработки и ут­верждения нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 10 марта 2000 г.; Правила разработки и утверждения нормативов образо­вания отходов и лимитов на их размещение, утвержденные поста­новлением Правительства РФ от 16 июня 2000 г.

Проекты нормативов предельно допустимых вредных воздей­ствий на состояние окружающей природной среды разрабатыва­ются самими предприятиями-природопользователями. Затем они утверждаются специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды.

Особенностью нормирования предельно допустимого загрязне­ния окружающей среды транспортными средствами является то, что нормативы содержания загрязняющих веществ в выхлопных газах транспортных средств (автомобилей, тракторов и др.) за­крепляются в государственных стандартах. Такие стандарты ут­верждаются Госстандартом РФ по согласованию с природоохра­нительными органами.

На территории России эксплуатируется множество предпри­ятий, построенных главным образом до принятия современного экологического законодательства, предусмотревшего достаточно строгие экологические нормативы. По техническим и иным при­чинам такие предприятия не в состоянии обеспечить их выполне­ние. Закон об охране окружающей среды учитывает такую ситуа­цию. При невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов могут устанавли­ваться лимиты на выбросы и сбросы на основе разрешений, дей­ствующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих тех­нологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допус­тимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов. Установ­ление лимитов на выбросы и сбросы допускается только при на­личии планов снижения выбросов и сбросов, согласованных с органами исполнительной власти, осуществляющими государст­венное управление в области охраны окружающей среды (ст. 23).

4. Нормативы допустимого изъятия природных ресурсов

Несмотря на важную роль в обеспечении рационального при­родопользования и охраны окружающей среды, правовое регули­рование нормирования в сфере использования природных ресур­сов не получило пока должного развития. Нормативы изъятия (использования) природных ресурсов устанавливаются с целью обеспечить удовлетворение общественных потребностей в при­родных ресурсах, предупредить истощение этих ресурсов. Такие нормативы разрабатываются с учетом возможностей их воспроиз-

X. Правовые основы экологического нормирования

водства, сохранения устойчивого функционирования естествен­ных экологических систем.

Общие положения о нормативах допустимого изъятия компо­нентов природной среды предусмотрены в Законе об охране окру­жающей среди (ст. 26), в соответствии с которым нормативы до­пустимого изъятия компонентов природной среды и порядок их установления определяются законодательством о недрах, земель­ным, водным, лесным законодательством, законодательством о животном мире и иным законодательством в области охраны ок­ружающей среды, природопользования и в соответствии с требо­ваниями в области охраны окружающей среды, охраны и вос­производства отдельных видов природных ресурсов.

Более конкретные требования о нормировании изъятия (ис­пользования) отдельных природных ресурсов предусматриваются в природоресурсном законодательстве с учетом специфики того или другого природного ресурса.

Применительно к земельным ресурсам в контексте нормиро­вания встает задача нормирования предоставления земельных участков для строительства промышленных и иных объектов. Со­гласно ст. 33 ЗК РФ предельные размеры земельных участков, предоставляемых для этих целей, устанавливаются в соответст­вии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией.

Лимитирование отвода земель осуществляется посредством утверждения Госкомстроем России по согласованию с другими уполномоченными органами норм отвода земель для автомобиль­ных дорог, железных дорог, аэропортов, магистральных трубо­проводов, мелиоративных систем, нефтяных и газовых скважин, предприятий рыбного хозяйства, линий связи и электросетей и т.п.

В ВК РФ определяются требования к экологическим попус­кам и нормированию предельно допустимого безвозвратного изъ­ятия поверхностных вод (ст. 90, 110). Для поддержания состоя­ния водных объектов, соответствующего экологическим требова­ниям, осуществляются сбросы воды из водохранилищ (экологи­ческие попуски) и устанавливается объем безвозвратного изъятия поверхностных вод. Для каждого водного объекта они определя­ются специально уполномоченным органом управления использо­ванием и охраной водного фонда совместно со специально упол­номоченными государственными органами в области охраны ок-

4. Нормативы допустимого изъятия природных ресурсов

ружающей природной среды. Кодекс не допускает удовлетворе­ние потребностей водопользователей в водных ресурсах за счет экологического попуска.

Инструментом обеспечения принципов рационального, непре­рывного и неистощительного пользования лесным фондом при­звана служить расчетная лесосека. В соответствии с ЛК РФ (ст. 62) расчетная лесосека определяется при лесоустройстве по каждому лесхозу федерального органа управления лесным хозяй­ством раздельно по хозяйствам (хвойному, мягколиственному и твердолиственному) в пределах групп лесов. Федеральный орган управления лесным хозяйством предусматривает случаи, когда расчетная лесосека устанавливается по каждому лесничеству и участку лесного фонда, передаваемому в аренду, безвозмездное пользование и на концессию.

Расчетная лесосека утверждается федеральным органом уп­равления лесным хозяйством с участием органа государственной власти субъекта РФ и специально уполномоченного государствен­ного органа в области охраны окружающей среды. Она вводится в действие с первого января года, следующего за годом окончания лесоустроительных работ.

Закон о животном мире (ст. 17) предусматривает, что норми­рование в области использования и охраны животного мира и среды его обитания заключается в установлении лимитов исполь-зова^шя объектов животного мира, а также в установлении стан­дартов, нормативов и правил в области использования и охраны животного мира и среды его обитания. К сожалению, в Законе не определяются критерии, с учетом которых должны устанавли­ваться лимиты использования животного мира.

Что касается использования полезных ископаемых, то каких-либо требований и критериев для определения разрешаемых объ­емов добычи полезных ископаемых Закон о недрах не устанавли­вает. Эта деятельность отдается на усмотрение Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, а также феде­рального органа управления государственным фондом недр и ор­ганов государственного горного надзора (ст. 36).

В Законе о недрах отсутствуют требования о нормировании до­пустимого изъятия ресурсов недр, что не может не беспокоить. Правительство, не особенно заботясь о создании национального богатства за счет развития экономики (промышленности, сель­ского хозяйства и т.д.), в огромных объемах разрешает добывать нефть, газ и другие ресурсы недр для продажи за рубежом. В 1998 г. и в последующие годы государственный бюджет на 35%

X. Правовые основы экологического нормирования

был сформирован за счет продажи этих богатств природы. Такое положение вещей, очевидно, не отвечает общественным интере­сам, особенно интересам будущих поколений. Если нынешние темпы и масштабы добычи ресурсов недр будут сохранены, буду­щие поколения их лишатся.

Ситуация в этой сфере может измениться с принятием Закона об охране окружающей среды, согласно ст. 26 которого нормати­вы допустимого изъятия компонентов природной среды и поря­док их установления определяются наряду с иным отраслевым за­конодательством законодательством о недрах.