Объекты и субъекты права собственности на природные ресурсы

Вопрос об объектах права собственности на природные ресур­сы можно рассматривать в двух аспектах: какие именно природ­ные ресурсы в соответствии с законодательством являются объек­тами права собственности и какие природные ресурсы являются объектами частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности.

Согласно ч. 2 ст. 9 Конституции РФ в частной, государствен­ной, муниципальной и иных формах собственности могут нахо­диться земля и другие природные ресурсы.

В природоресурсном законодательстве право собственности ус­тановлено на'землю, недра, животный мир, водные объекты, леса. К объектам права собственности относятся также особо охраняемые природные территории.

VI. Право собственности на природные ресурсы

4. Право частной собственности на природные ресурсы

Проблемным в юридической науке оказался вопрос об атмо­сферном воздухе как объекте права собственности. По Федераль­ному закону «Об охране атмосферного воздуха» объектом права собственности воздух не является. Это обусловлено его физичес­ким состоянием. В отличие от земли, недр, объектов животного мира, атмосферный воздух как материальная субстанция нахо­дится в состоянии постоянного, турбулентного движения и не может быть индивидуализирован. В силу этого исключается воз­можность фактического владения им. А владение — одно из важ­нейших правомочий собственника.

Субъекты права собственности на природные ресурсы также определяются законодательством. Ими являются физические и юридические лица, Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования. Представляется, что этот пере­чень субъектов — исчерпывающий.

Применительно к субъекту государственной собственности на природные ресурсы важен вопрос о том, кто от имени государства осуществляет правомочия собственника? Ответ содержится в Конституции России. В соответствии со ст. 114 управление феде­ральной собственностью осуществляет Правительство РФ.

4. Право частной собственности на природные ресурсы

Статья 9 Конституции России установила, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной собственности. В ст. 36 Конституции РФ прямо предусмотрено, что граждане и их объединения вправе иметь землю в частной собственности.

Согласно ст. 36 ВК РФ обособленные водные объекты также могут принадлежать на праве собственности гражданам и юриди­ческим лицам в соответствии с гражданским законодательством. В ст. 40 уточняется, что в собственности граждан и юридических лиц могут находиться обособленные водные объекты (замкнутые водоемы) — небольшие по площади и непроточные искусствен­ные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими по­верхностными водными объектами. Предельные размеры обособ­ленных водных объектов определяются земельным законодатель­ством РФ.

Лесной кодекс РФ также предусматривает в незначительной мере право частной собственности граждан и юридических лиц на древесно-кустарниковую растительность, расположенную на зе­мельном участке (ст. 20). Они вправе владеть, пользоваться и рас-

поряжаться указанной древесно-кустарниковой растительностью в соответствии с требованиями лесного законодательства РФ и за­конодательства РФ о растительном мире. Древесно-кустарнико-вая растительность, которая появилась в результате хозяйствен­ной деятельности или естественным образом на земельном участке после передачи его в собственность гражданину или юри­дическому лицу, является его собственностью, которой он владе­ет, пользуется и распоряжается по своему усмотрению.

Правовое регулирование отношений частной собственности развито в основном применительно к земле. Собственность на землю граждан и юридических лиц регулируется ст. 15 ЗК РФ. Собственностью граждан и юридических лиц (частной собствен­ностью) являются земельные участки, приобретенные граждана­ми и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным за­конодательством РФ. Граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собствен­ность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в соб­ственность граждан и юридических лиц, за исключением земель­ных участков, которые в соответствии с Кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности. Земель­ный кодекс РФ предусмотрел при этом ограничения права част­ной собственности на землю иностранных лиц. Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, пере­чень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе РФ, и на иных установленных особо территориях РФ в соответствии с федеральными законами.

Возрождение частной собственности на землю является одним из главных проявлений осуществляемой в России земельной ре­формы. Этот процесс идет в острейшей политической борьбе сто­ронников и противников введения частной земельной собствен­ности. Сторонники права частной собственности на землю полагают, что именно она будет способствовать изменению к луч­шему ситуации в сельском хозяйстве. Фермерские хозяйства, ос­нованные на частной земельной собственности, призваны стать альтернативой малоэффективным коллективным формам хозяй­ства. Противники же полагают, что введение частной собствен­ности на землю будет чревато негативными для общества послед­ствиями, связанными со спекуляцией землей, разорением

VI. Право собственности на природные ресурсы

определенной части крестьянства, которая вынуждена будет пре­вратиться в батраков¹.

Право частной собственности на землю регулируется в на­стоящее время многими законодательными и иными норматив­ными актами. В них определены цели, для которых земельные участки могут быть переданы в частную собственность. Они могут быть получены в частную собственность и приобретены для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садовод­ства и индивидуального жилищного строительства, а также предоставлены гражданам и их объединениям для предприни­мательской деятельности. Земельные участки могут также про­даваться при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий.

Таким образом, в части регулирования российским законода­тельством отношений частной собственности на природные ресур­сы очевидна тенденция установления на землю главным образом права частной собственности, без чего невозможно развитие ры­ночной экономики. Частная собственность на землю призвана способствовать развитию рынка в сельском хозяйстве. Земля при этом реализует свое главное качество — средства производства. Одновременно земля как операционный базис предоставляется в частную собственность для развития предпринимательства в иных сферах -- для создания производственной и социальной инфраструктуры.

5. Право государственной собственности на природные

ресурсы

Государственная собственность на природные ресурсы являет­ся доминирующей в структуре закрепленных законодательством форм собственности. Подобный подход представляется оправдан­ным по основаниям, о которых говорилось в начале данного раз­дела.

В настоящее время право государственной собственности уста­новлено на землю, воды, недра, леса, объекты животного мира, другие объекты. Вопрос же о субъектах государственной собст­венности на природные ресурсы в законодательстве решен по-раз-

См.: Иконицкая ИЛ. Право собственности на землю в Российской Федера­ции. М., 1993. С. 3.

5. Право государственной собственности на природные ресурсы 153

ному. Так, Лесной кодекс РФ устанавливает, что лесной фонд и расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности (ст. 19).

Согласно Закону о недрах недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полез­ные ископаемые, энергетические и иные ресурсы являются госу­дарственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Россий­ской Федерации и ее субъектов (ст. I²).

Важным и сложным является вопрос о разграничении госу­дарственной собственности на природные ресурсы между субъек­тами права — Российской Федерацией и субъектами Федерации. В соответствии с п. «г» ст. 72 Конституции России разграничение государственной собственности отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. К совместному ведению отнесены также вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, т.е. касающиеся основных правомочий собственника.

Таким образом, в соответствии с Конституцией РФ Федерация и ее субъекты должны по взаимной договоренности разграничить права собственности на природные ресурсы.

Одни вопросы разграничения объектов собственности решены на законодательном уровне, другие — Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах». Зе­мельный кодекс РФ содержит статьи о собственности Российской Федерации (федеральной собственности) на землю (ст. 17) и соб­ственности на землю субъектов Российской Федерации (ст. 18). Соответственно в федеральной собственности находятся земель­ные участки:

• которые признаны таковыми федеральными законами;

• право собственности РФ на которые возникло при разграни­чении государственной собственности на землю;

• которые приобретены РФ по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

В федеральной собственности могут находиться не предостав­ленные в частную собственность земельные участки по основани­ям, предусмотренным Федеральным законом от 17 июля 2001 г. «О разграничении государственной собственности на землю».

В собственности субъектов РФ находятся земельные участки:

• которые признаны таковыми федеральными законами;

• право собственности субъектов РФ на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

VI. Право собственности на природные ресурсы

• которые приобретены субъектами РФ по основаниям, преду­смотренным гражданским законодательством.

В собственности субъектов РФ могут находиться не предостав­ленные в частную собственность земельные участки:

• занятые недвижимым имуществом, находящимся в собст­венности субъектов РФ;

• предоставленные органам государственной власти субъектов РФ, государственным унитарным предприятиям и государствен­ным учреждениям, созданным органами государственной власти субъектов РФ;

• отнесенные к землям особо охраняемых природных террито­рий регионального значения, землям лесного фонда, находящим­ся в собственности субъектов РФ в соответствии с федеральными законами, землям водного фонда, занятым водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ, землям фонда перераспределения земель;

• занятые приватизированным имуществом, находившимся до его приватизации в собственности субъектов РФ.

Некоторые важные уточнения о разграничении объектов соб­ственности предусмотрены названным Указом Президента РФ, согласно которому к федеральным природным ресурсам могут от­носиться:

• земельные участки и другие природные объекты, предостав­ляемые для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ, а также осуществления других функций, отнесенных к ведению федеральных органов государст­венной власти;

• земельные участки, занятые федеральными энергетически­ми, транспортными и космическими системами, объектами ядер­ной энергетики, связи, метеорологической службы, историко-культурного и природного наследия, а также другими объектами, находящимися в федеральной собственности;

• земельные участки, водные и иные природные объекты фе­деральных государственных природных заповедников, нацио­нальных природных парков, государственных природных заказ­ников, курортных и лечебно-оздоровительных зон, других особо охраняемых природных территорий федерального значения;

• виды растений и животных, занесенные в Красную книгу Российской Федерации;

• виды животных, ценные в хозяйственном отношении и от­несенные к особо охраняемым, естественная миграция которых проходит по территории двух и более субъектов Федерации, а

6. Право муниципальной собственности на природные ресурсы 155

также животные, отнесенные к видам, подпадающим под дейст­вие международных договоров;

• месторождения полезных ископаемых, имеющие общегосу­дарственное значение;

• водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов Федерации, а также пограничные и трансграничные водные объекты;

• иные природные ресурсы по взаимной договоренности феде­ральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ.

Исключительно к федеральной собственности отнесены при­родные ресурсы территориальных вод, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации. Отнесение природных ресурсов этих территорий к федеральным соответствует п. «н» ст. 71 Конституции РФ.

Вопросы разграничения объектов федеральной, региональ­ной и местной собственности применительно к особо охраняе­мым природным территориям решены Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях». Особо охра­няемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение. В соответствии с ним к особо охраняемым природным территориям федерального значения относятся территории государственных природных заповедников и национальных парков. Территории государст­венных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных мест­ностей и курортов могут быть отнесены либо к особо охраняе­мым природным территориям федерального значения, либо к особо охраняемым природным территориям регионального зна­чения.

Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут объяв­ляться особо охраняемыми природными территориями местного значения.

6. Право муниципальной собственности на природные

ресурсы

Закон об общих принципах организации местного самоуправ­ления в РФ устанавливает, что в состав муниципальной собствен­ности входят муниципальные земли и другие природные ресур­сы, находящиеся в муниципальной собственности. Управляют Муниципальной собственностью органы местного самоуправле-

VI. Право собственности на природные ресурсы

ния. Эти органы в соответствии с законом вправе передавать объ­екты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в арен­ду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия ис­пользования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов. Органы местного самоуправления в соответствии с за­коном могут также в интересах населения устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального

образования.

Состав муниципальной собственности на землю определяется ст. 19 ЗК РФ. В муниципальной собственности находятся земель­ные участки:

• которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ;

• право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

• которые приобретены по основаниям, установленным граж­данским законодательством.

В муниципальной собственности могут находиться не предо­ставленные в частную собственность земельные участки по осно­ваниям, предусмотренным Федеральным законом «О разграниче­нии государственной собственности на землю». В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государствен­ной собственности, в том числе за пределами границ муниципаль­ных образований. Земельный кодекс РФ уточняет, что в субъек­тах Российской Федерации - - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге земельные участки в муниципальную собственность при разграничении государственной собственности на землю не передаются. Право муниципальной собственности на земельные участки в этих субъектах Российской Федерации воз­никает при передаче земельных участков из собственности горо­дов Москвы и Санкт-Петербурга в муниципальную собственность в соответствии с законами этих субъектов РФ.

По вопросу о разграничении собственности на землю в науч­ной литературе высказывается мнение, что целесообразно пойти по следующему пути: к объектам права собственности субъектов Федерации отнести земельные участки с особым правовым режи­мом, а также земельные участки, на которых расположены объ­екты, подчиненные субъектам Федерации. Все иные земли, за ис-

7. Осн. возникн. и прекращения права собственности на прродные ресурсы 157

ключением переданных в частную собственность, следует при­знать муниципальными землями. Таким образом, основная масса земель составит муниципальную собственность.

Если недра в границах территории РФ являются государствен­ной собственностью, то добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в муници­пальной собственности (ст. I² Закона о недрах).

Водный кодекс РФ прямо установил право муниципальной собственности на водные объекты. Согласно ст. 39 муниципаль­ной собственностью являются обособленные водные объекты, принадлежащие на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. В муниципальной собственности находятся обособленные водные объекты, предназначенные для муниципальных нужд.

Лесной кодекс РФ не устанавливает непосредственно право муниципальной собственности на леса. В нем дается лишь отсыл­ка к федеральному закону, который может установить формы соб­ственности на леса, расположенные на землях городских поселе­ний (ст. 19).

В собственности муниципальных органов могут находиться особо охраняемые природные территории местного значения. К такого рода территориям Федеральный закон от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» (с изм. и доп.) относит лечебно-оздоровительные местности и курорты местного значения.

7. Основания возникновения и прекращения права собственности на природные ресурсы

Основания возникновения и прекращения права собственнос­ти на природные ресурсы определяются законодательством и в значительной степени зависят от формы права собственности.

Общие основания приобретения права собственности установ­лены Гражданским кодексом РФ. Право собственности на имуще­ство, которое имеет собственника (что вполне относится к природ­ным ресурсам), может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества.

Право частной собственности на природные ресурсы может возникнуть на основе передачи в соответствии с действующим за­конодательством о природных ресурсах, находящихся в государ­ственной или муниципальной собственности, частным лицам.

VI. Право собственности на природные ресурсы

Природные ресурсы, находящиеся в частной собственности, могут быть обращены в государственную собственность в случаях:

• обращения взыскания на имущество по обязательствам;

• изъятия для государственных нужд путем выкупа;

• изъятия объекта, используемого с нарушением требований законодательства;

• перехода наследства государству;

• реквизиции, т.е. изъятия у собственника в случаях стихий­ных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотии и при иных обстоя­тельствах, носящих чрезвычайный характер, имущества в инте­ресах общества по решению государственных органов в порядке и на условиях, установленных законом, с выплатой ему стоимости

имущества;

• конфискации, т.е. безвозмездного изъятия у собственника по решению суда или в административном порядке в виде санк­ции за совершение преступления или иного правонарушения имущества в случаях, предусмотренных законом;

• национализации, т.е. обращения в государственную собст­венность имущества, находящегося в собственности граждан или юридических лиц.