Состояние правового регулирования экологических прав человека

Признание и регулирование экологических прав граждан -одна из наиболее существенных новаций развивающегося россий­ского законодательства. Поэтому особенно важно то, что эта раз­новидность прав признана Конституцией России, в соответствии с которой каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение Ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологичес-

V. Эколого-правовой статус человека

2. Состояние правового регулирования экологических прав человека 119

ким правонарушением (ст. 42). Прямое отношение к данной раз­новидности прав имеет право каждого на труд в условиях, отве­чающих требованиям безопасности и гигиены (ст. 37), и на охра­ну здоровья и медицинскую помощь (ст. 41).

В прежней, советской Конституции РСФСР декларировалось лишь право граждан на охрану здоровья, обеспечиваемое, в част­ности, мерами по оздоровлению окружающей среды. Но, как из­вестно, состояние среды со времени принятия той Конституции лишь ухудшалось и сейчас характеризуется как катастрофичес­кое. Соответственно ухудшалось состояние здоровья граждан. Механизм защиты прав граждан оставался в это время чрезвы­чайно слабым.

Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» не только закреплял право граждан на охрану здоровья от неблаго­приятного воздействия окружающей природной среды, но и предусматривал ряд важных полномочий граждан, способство­вавших обеспечению его реализации и защиты.

В Законе об охране окружающей среды частично воспроизве­дены конституционные экологические права, но в ухудшенном варианте. Согласно ст. 11 каждый гражданин имеет право на бла­гоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воз­действия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрез­вычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде.

Обратим внимание на то важное обстоятельство, что по Кон­ституции РФ субъектом соответствующих прав является не гражданин, а «каждый», т.е. индивид, человек и гражданин. В отличие от Конституции, признавшей право каждого на возме­щение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу эко­логическим правонарушением, Закон установил право граждан на возмещение вреда окружающей среде. Это означает, что граждане могут выступать в защиту публичных экологических интересов.

В ст. 11 Закона об охране окружающей среды установлен ряд прав граждан, которые способствуют реализации главного права — на благоприятную окружающую среду, включая права:

• создавать общественные объединения, фонды и иные неком­мерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды;

• направлять обращения в органы государственной власти РФ и субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные органи-

зации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране;

• принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, ре­ферендумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству РФ акциях;

• выдвигать предложения о проведении общественной эколо­гической экспертизы и участвовать в ее проведении в установлен­ном порядке;

• оказывать содействие органам государственной власти РФ и субъектов РФ, органам местного самоуправления в решении во­просов охраны окружающей среды;

• обращаться в органы государственной власти РФ и субъек­тов РФ, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касаю­щимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;

• предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;

• осуществлять другие предусмотренные законодательством права.

Впервые в российском воздухоохранном законодательстве Фе­деральным законом от 4 мая 1999 г. «Об охране атмосферного воздуха»¹ регулируются права граждан, юридических лиц и об­щественных объединений в области охраны атмосферного возду­ха (ст. 29). В частности, граждане имеют право на:

• информацию о состоянии атмосферного воздуха, его загряз­нении, а также об источниках загрязнения атмосферного воздуха и вредного физического воздействия на него;

• участие в обсуждении вопросов о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать вредное воздействие на качество атмосферного воздуха;

• обсуждение программ охраны атмосферного воздуха и вне­сение в них своих предложений об улучшении его качества;

• предъявлять иски о возмещении вреда здоровью и имущест­ву граждан, окружающей природной среде, причиненного загряз­нением атмосферного воздуха.

Далее — Закон об охране атмосферного воздуха.

V. Эколого-правовой статус человека

С учетом высокой социальной и экологической опасности ра­диационного загрязнения окружающей среды Федеральным за­коном «О радиационной безопасности населения» также установ­лен ряд прав граждан. Согласно ст. 22 этого Закона граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства, прожи­вающие на территории Российской Федерации, имеют право на радиационную безопасность. Граждане и общественные объедине­ния имеют также право на получение объективной информации от организации, осуществляющей деятельность с использованием источников ионизирующего излучения (в пределах выполняемых ею функций) о радиационной обстановке и принимаемых мерах по обеспечению радиационной безопасности (ст. 23). Представи­телям общественных объединений предоставлено право доступа в организацию, осуществляющую деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, в порядке и на условиях, установленных законодательством РФ (ст. 24). Согласно ст. 26 граждане имеют право на возмещение вреда, причиненного их жизни или здоровью, и (или) на возмещение причиненных им убытков, обусловленных облучением ионизирующим излучением сверх установленных указанным Федеральным законом основ­ных пределов доз, в соответствии с законодательством РФ. А в случае радиационной аварии граждане имеют право на возмеще­ние вреда, причиненного их жизни и здоровью, и (или) на возме­щение причиненных им убытков в соответствии с законодатель­ством РФ.

Существенную эколого-правовую направленность имеют пра­ва, установленные Законом о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Согласно ст. 8 граждане имеют право:

• на благоприятную среду обитания, факторы которой не ока­зывают вредного воздействия на человека;

• получать в соответствии с законодательством РФ в органах государственной власти, органах местного самоуправления, орга­нах и учреждениях государственной санитарно-эпидемиологичес­кой службы РФ и у юридических лиц информацию о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-техническо­го назначения, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг;

• осуществлять общественный контроль за выполнением са­нитарных правил;

• вносить в органы государственной власти, органы местно­го самоуправления, органы и учреждения государственной са-

3_. Право на благоприятную окружающую среду

нитарно-эпидемиологической службы РФ предложения об обес­печении санитарно-эпидемиологического благополучия населе­ния;

• на возмещение в полном объеме вреда, причиненного их здо­ровью или имуществу вследствие нарушения другими граждана­ми, индивидуальными предпринимателями и юридическими ли­цами санитарного законодательства, а также при осуществлении санитарно-противоэпидемических (профилактических) меропри­ятий, в порядке, установленном законодательством РФ.

Градостроительный кодекс РФ признал право граждан на бла­гоприятную среду жизнедеятельности (ст. 7).

В ряде законов установлены права на экологически значимую информацию. Вопросы, касающиеся этой разновидности экологи­ческих прав, рассматриваются в разд. IX учебника.

В системе экологических прав граждан важно выделить права на природопользование, т.е. на использование природных ресур­сов для удовлетворения разнообразных потребностей - - эконо­мических, оздоровительных, рекреационных, эстетических, на­учных, культурных. Права граждан на природопользование регулируются природоресурсными актами законодательства -Земельным, Водным, Лесным кодексами, Законами о недрах, о животном мире и др. Состояние правового регулирования, виды права природопользования, основания возникновения, измене­ния и прекращения права природопользования рассматриваются в специальном разд. VII учебника.

Состояние правового регулирования экологических прав в России в основном соответствует мировому опыту в данной сфере. Конференция ООН по окружающей среде и развитию, проведен­ная в Бразилии в июне 1992 г., провозгласила как принцип 1 Декларации принципов: «В центре внимания непрерывного раз­вития находятся люди. Они имеют право на здоровую плодотвор­ную жизнь в гармонии с природой».

3. Право на благоприятную окружающую среду

Право на благоприятную окружающую среду — одно из основ­ных естественных прав человека. Это право, как и право на жизнь, признанное ст. 20 Конституции России, — право, данное еамой природой. Право каждого на благоприятную окружающую среду, как и право на жизнь, впервые в России было закреплено в Конституции 1993 г.

V. Эколого-правовой статус человека

Право на жизнь объединяет с правом на благоприятную окру­жающую среду то, что первое, несомненно, связано с состоянием ок­ружающей среды, в которой проживает человек. Жизнь людей не должна укорачиваться из-за игнорирования экологических требо­ваний. По оценкам Всемирной организации здравоохранения, со­стояние здоровья человека до 80% определяется условиями среды его обитания. Как сообщает Госкомстат, средняя продолжитель­ность жизни мужчин в России в 2002 г. составляет 58 лет. Есть ос­нования предположить, что годы жизни укорочены наряду с други­ми причинами из-за деградации окружающей среды.

В той части, в какой право на жизнь связано с охраной при­родной среды, оно может защищаться способами и средствами, предусмотренными российским законодательством о защите эко­логических прав граждан. Право на жизнь объективно будет обес­печиваться и защищаться посредством обеспечения соблюдения и защиты права на благоприятную окружающую среду.

Субъектами права на благоприятную окружающую среду яв­ляются граждане России и иностранные граждане, находящиеся на территории РФ.

Для обеспечения наиболее эффективного соблюдения и защи­ты права на благоприятную окружающую среду большое теорети­ческое и практическое значение имеет определение его содер­жания.

Определение понятия «благоприятная окружающая среда» дано в Законе об охране окружающей среды. В соответствии с За­коном благоприятная окружающая среда — окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование ес­тественных экологических систем, природных и природно-антро-погенных объектов. Полагаем, что данное определение имеет ряд дефектов. Благоприятную окружающую среду целесообразно оп­ределять через характеристику не ее качества, а ее состояния. Последнее понятие — более широкое, оно включает как качест­венные, так и количественные характеристики окружающей среды. Характеристика качества не учитывает количественные аспекты состояния природы. Данное легальное определение не со­держит юридических критериев благоприятного состояния среды, которые могли бы прояснить правовые аспекты обеспече­ния устойчивого функционирования естественных экологичес­ких систем, природных и природно-антропогенных объектов. Ус­тойчивое функционирование естественных экологических систем и природных объектов — понятие естественных наук, привнесен­ное в Закон без какого-либо пояснения.

3. Право на благоприятную окружающую среду

Кроме законодательного имеется достаточно обоснованное научное определение понятия благоприятной окружающей среды. Окружающая среда является благоприятной, если ее со­стояние соответствует установленным в экологическом законо­дательстве требованиям и нормативам, касающимся чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологи­ческой устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства.

В законодательстве содержатся юридически значимые крите­рии оценки благоприятного состояния окружающей среды и со­ответственно соблюдения данного субъективного права. Прежде всего юридическими критериями служат нормативы качества ок­ружающей среды, предусмотренные Законом об охране окружаю­щей среды, иными актами экологического законодательства. Такие нормативы направлены преимущественно на обеспечение чистоты окружающей среды, что является лишь одной, хотя и важной характеристикой благоприятного состояния окружаю­щей среды.

Критериями оценки благоприятного состояния окружающей среды с точки зрения ресурсоемкости (неистощимости) природ­ных богатств являются нормативные требования по использова­нию (изъятию) природных ресурсов, установленные Законом об охране окружающей среды, актами земельного, горного, водного, лесного и иного природоресурсного законодательства.

Поддержание благоприятного состояния окружающей среды с целью сохранения видового разнообразия, удовлетворения эсте­тических и иных потребностей человека обеспечивается создани­ем особо охраняемых природных территорий и объектов, рекреа­ционных зон и иных территорий и установлением в законодатель­стве их правовых режимов.

Право на благоприятную окружающую среду — одно из фун­даментальных и всеобъемлющих субъективных прав человека и гражданина, затрагивающее основы его жизнедеятельности, свя­занные с поддержанием нормальных экологических, экономичес­ких, эстетических и иных условий его жизни. Другие экологичес­кие права граждан — требовать предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране, на возмещение вреда, причиненного здоровью или имуществу человека экологическими правонаруше­ниями, требовать в административном или судебном порядке от­мены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объек-

V. Эколого-правовой статус человека

4. Права общественных экологических формирований

тов, — предусмотренные Конституцией РФ и иными законами, по существу служат средствами реализации права на благоприят­ную окружающую среду.

4. Права общественных экологических формирований

Возможности граждан обеспечивать соблюдение своих эколо­гических прав и защищать их возрастают при объединении уси­лий путем создания экологических организаций, наделенных более широкими полномочиями, чем отдельные граждане.

Полномочия общественных экологических объединений в об­ласти охраны окружающей природной среды предусмотрены рядом законодательных актов. Наиболее концентрированно они выражены в ст. 12 Закона об охране окружающей среды.

Общественные и иные некоммерческие объединения, осущест­вляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право:

• разрабатывать, пропагандировать и реализовывать в уста­новленном порядке программы в области охраны окружающей среды, защищать права и законные интересы граждан в этой об­ласти, привлекать на добровольной основе граждан к осуществле­нию деятельности в области охраны окружающей среды;

• за счет собственных и привлеченных средств осуществлять и пропагандировать деятельность в области охраны окружающей среды, воспроизводства природных ресурсов, обеспечения эколо­гической безопасности;

• оказывать содействие органам государственной власти РФ и субъектов РФ, органам местного самоуправления в решении во­просов охраны окружающей среды;

• организовывать собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, сбор подписей под петициями и принимать участие в указанных мероприятиях в соответствии с законода­тельством РФ, вносить предложения о проведении референдумов по вопросам охраны окружающей среды и об обсуждении проек­тов, касающихся охраны окружающей среды;

• обращаться в органы государственной власти РФ и субъек­тов РФ, органы местного самоуправления, иные организации и к должностным лицам с требованиями о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяй­ственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан;

• участвовать в установленном порядке в принятии хозяйст­венных и иных решений, реализация которых может оказать не­гативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан;

• обращаться в органы государственной власти РФ и субъек­тов РФ, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями, исками и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздейст­вия на окружающую среду, и получать своевременные и обосно­ванные ответы;

• организовывать и проводить в установленном порядке слу­шания по вопросам проектирования, размещения объектов, хо­зяйственная и иная деятельность которых может нанести вред ок­ружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;

• организовывать и проводить в установленном порядке обще­ственную экологическую экспертизу;

• рекомендовать своих представителей для участия в проведе­нии государственной экологической экспертизы;

• подавать в органы государственной власти РФ и субъектов РФ, органы местного самоуправления, суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, рекон­струкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и пре­кращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей не­гативное воздействие на окружающую среду;

• предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;

• осуществлять другие предусмотренные законодательством права.

Закон об охране атмосферного воздуха также содержит от­дельную статью, касающуюся прав граждан, юридических лиц и общественных объединений в области охраны атмосферного воз­духа (ст. 29). Эти права были названы выше при рассмотрении прав граждан.

В России создано более 1000 общественных экологических формирований, осуществляющих многообразную полезную дея­тельность.

Одним из примеров реализации прав общественных объеди­нений в области охраны окружающей среды может служить оп­ротестование Российским социально-экологическим союзом в

V. Эколого-правовой статус человека

5. Гарантии и защита экологических прав человека

Вологодском областном арбитражном суде решения вологод­ских властей о строительстве на территории Национального природно-исторического парка «Русский Север», образованного Правительством РФ в марте 1992 г., полигона для хранения твердых отходов. В марте 1996 г. суд удовлетворил иск обще­ственной организации.

По иску партии «зеленых» к Правительству Ленинградской области суд признал незаконным выделение участка под садовод­ческие хозяйства на территории, прилегающей к заказнику «Линдуловская роща». Эти земли, полученные производствен­ным объединением «Союз» с благословения областных властей, оказались по соседству со знаменитой корабельной рощей, нахо­дящейся под охраной ЮНЕСКО, где сохранились сибирские лист­венницы, посаженные еще в 1738 г. Партия «зеленых», на чьей стороне было общество охраны природы, указывали на факты варварского уничтожения ценных деревьев под будущие дачи под удобным предлогом «сантехнических вырубок»¹.

Успешно для российского отделения Гринпис и населения Красноярского края завершилось рассмотрение иска его предста­вителей к Президенту России о признании незаконным пункта Указа от 25 января 1995 г. № 72 «О государственной поддержке структурной перестройки и конверсии атомной промышленности в г. Железногорске Красноярского края»², противоречащего рос­сийскому природоохранительному законодательству, разрешаю­щего горно-химическому комбинату принимать из-за границы от­работавшее ядерное топливо АЭС, построенных по зарубежным проектам. Президент разрешил ввоз в Россию такого топлива под предлогом «временной выдержки». Фактически это означало ввоз на хранение зарубежных радиоактивных отходов, что проти­воречило ст. 50 Закона РСФСР «Об охране окружающей природ­ной среды».

Ответчик в судебном заседании признал, что строительство за­вода РТ-2 стоимостью 4 млрд долларов практически невозможно без импорта зарубежного ядерного топлива. Таким образом, Ми­натом РФ планировал зарабатывать на нарушении природо­охранительного законодательства.

См.: Известия. 1996. 19 янв. ² СЗ РФ. 1995. № 5. Ст. 399; № 17. Ст. 1512; 2000. № 15. Ст. 1576.

5. Гарантии и защита экологических прав человека

В Конституции России предусмотрена система юридических гарантий экологических прав человека и гражданина. В частнос­ти, определяются юридические процедуры, в рамках которых может осуществляться охрана таких прав:

• судебная защита прав и свобод;

• право обжалования в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправле­ния, общественных объединений и должностных лиц;

• право на получение квалифицированной юридической по­мощи;

• право на возмещение государством вреда, причиненного не­законными действиями (или бездействием) органов государствен­ной власти или их должностными лицами;

• право обращения в межгосударственные органы по защите прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударст­венные средства правовой защиты. Как гарантию права на досто­верную информацию о состоянии окружающей среды можно рас­сматривать положение ч. 3 ст. 41 Конституции РФ об ответствен­ности должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, соз­дающих угрозу для жизни и здоровья людей.

Гарантируя судебную защиту прав и свобод человека и граж­данина, Конституция РФ устанавливает, что каждый вправе за­щищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45). При этом важно, что могут быть обжалова­ны в суд не только неконституционные, противоречащие эколо­гическим правам граждан решения и действия органов государ­ственной власти, органов местного самоуправления, обществен­ных объединений и должностных лиц, но и бездействие этих ор­ганов и лиц (ч. 2 ст. 46).

Наличие механизмов и процедур защиты экологических прав граждан — необходимое условие для того, чтобы провозглашен­ные права стали реальностью. Наличие механизмов создает юри­дические гарантии, обеспечивающие соблюдение, охрану и защи­ту экологических прав граждан.

Анализ действующего законодательства в области охраны ок­ружающей среды и прав человека и гражданина позволяет выде­лить два основных способа защиты экологических прав граждан: а) самозащиту и б) защиту с помощью государственных институ­тов, или государственную защиту. Удельный вес каждого из этих способов в реальных механизмах защиты экологических прав

V. Эколого-правовой статус человека

5. Гарантии и защита экологических прав человека

граждан в стране может зависеть от многих факторов, в том числе от степени демократизации в области охраны окружающей среды, реального участия граждан в подготовке и принятии эко­логически значимых решений и контроле за их реализацией.

*

5.1. Защита экологических прав человека в административном порядке и в судах общей юрисдикции

Для защиты экологических прав граждан применяются адми­нистративный и судебный способы.

Нормативные основы регулирования защиты установлены в основном Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и реше­ний, нарушающих права и свободы граждан» (в редакции Феде­рального закона от 14 декабря 1995 г.). Закон предусматривает возможность административного обжалования коллегиальных и единоличных действий, решений или бездействия государствен­ных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих, в результате чего нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Закон предоставляет истцу возможность выбора органа, в ко­торый он может обратиться для обеспечения защиты нарушенно­го экологического права. Он может обратиться либо непосредст­венно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, уч­реждению, предприятию или объединению, должностному лицу. Вышестоящие в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо обязаны в соответствии с Законом рассмотреть жалобу в месячный срок. Если в удовлетворении жалобы гражда­нину отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.

Российская Конституция гарантирует каждому судебную за­щиту его прав и свобод (ч. 1 ст. 46). Важнейшую роль при этом играет право граждан на судебный иск — один из новейших ин­струментов российского законодательства в сфере охраны окру­жающей среды. В соответствии со ст. 12 Закона РСФСР «Об охра­не окружающей природной среды» граждане имели право требовать в административном или судебном порядке отмены ре­шений о размещении, проектировании, строительстве, рекон-

струкции, эксплуатации экологически вредных объектов, огра­ничении, приостановлении, прекращении деятельности предпри­ятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека. Право граж­дан на предъявление исковых требований в суд было предусмот­рено также в ст. 91 этого Закона и касалось прекращения эколо­гически вредной деятельности, причиняющей вред здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству и окружающей при­родной среде. В действующем Федеральном законе «Об охране окружающей среды» установлено, правда, лишь право граждан предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде (ст. 11).

Право гражданина на судебный иск в качестве универсального юридического средства защиты позволяет отстаивать не только интересы истца, но в конечном счете и всего общества, содействуя тем самым обеспечению законности и правопорядка. Одновремен­но это право служит действенной формой контроля за деятель­ностью аппарата, средством борьбы с бюрократией и злоупотреб­лениями властью. Судебная защита прав и свобод предусмотрена во многих действующих конституциях экономически развитых государств.

Порядок судебного обжалования регулируется Законом об об­жаловании в суд действий и решений, нарушающих права и сво­боды граждан. Закон определяет также круг действий (решений), которые могут быть обжалованы в суд, о чем уже было сказано выше.

Как уже отмечено, граждане вправе обжаловать также бездей­ствие органов, предприятий, объединений, должностных лиц, го­сударственных служащих, повлекшие перечисленные в Законе последствия. Для сферы охраны окружающей среды возможность обжалования бездействия государственных органов и иных субъ­ектов, деятельность которых связана с охраной окружающей среды, потенциально является мощным правовым средством по­вышения эффективности природоохранительной деятельности государства.

Гражданин вправе обжаловать как названные выше действия (решения), так и послужившую основанием для совершения дей­ствий (принятия решений) информацию либо то и другое одновре­менно. При этом к официальной информации относятся сведения в письменной или устной форме, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес государствен­ных органов, органов местного самоуправления, учреждений,

V. Эколого-правовой статус человека

5. Гарантии и защита экологических прав человека

предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, совершивших действия (или принявших решения), с установленным авторст­вом данной информации, если она признается судом как основа­ние для совершения действий (принятия решений).

В соответствии с вышеназванным Законом обжалование до­пускается, если нарушены лишь права, свободы и интересы истца. При этом гражданин не имеет права обжаловать в суд дей­ствия или бездействие, имеющие неблагоприятные экологичес­кие последствия для общества в целом. Между тем порой трудно доказать, что явно незаконное решение или действие (бездейст­вие) нарушает экологические права истца. Но в случае признания решения незаконным обеспечивается защита права на благопри­ятную среду не только гражданина, который обжаловал этот акт, но и более широкого круга лиц, подпадающих под его действие.

Жалоба может быть подана как самим гражданином, права которого нарушены, так и его представителем, а также — по про­сьбе гражданина — надлежаще уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива.

Для обращения с жалобой в суд по поводу неправомерных эко­логически значимых действий или решений государственного ор­гана необходимо обладать некоторым минимумом правовых и экологических знаний. Однако подавляющее большинство рос­сийских граждан такими знаниями не обладают. С учетом этого, а также значительной потенциальной роли права гражданина на иск по поводу невыполнения требований природоохранительного законодательства должно быть обеспечено представительство и защита в суде экологических прав и интересов отдельных граж­дан. Согласно Конституции РФ каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи (ч. 1 ст. 48). Ее оказывают в основном юридические консультации, ад­вокатские конторы. Однако и эти организации едва ли способны оказать действительно квалифицированную юридическую по­мощь по экологическим вопросам, так как правовая охрана окру­жающей среды — слабо развитая область знаний в России. По­скольку в практической деятельности ей отводится второстепен­ная роль, это не могло не сказаться на уровне правовой экологи­ческой подготовки работников юридических консультаций и адвокатских контор.

Думается, что в этих условиях большую полезную роль в пред­ставительстве в судах экологических интересов граждан могли бы сыграть специализированные юридические фирмы. В послед-

ние годы они стали появляться в России. Это — Институт эколо-го-правовых проблем «Экоюрис» (Москва), общественная органи­зация «Экозащита» (Калининград) и др.

Закон об обжаловании в суд действий и решений, нарушаю­щих права и свободы граждан, предоставляет гражданам выбор суда, в который они могут обратиться для защиты своих прав. По усмотрению гражданина жалоба может быть подана в суд по месту его жительства или в суд по месту нахождения органа, объ­единения, должностного лица, нарушившего его экологические права.

Закон определяет также сроки обращения в суд с жалобой. Если гражданин обжаловал в административном порядке реше­ния или действия, нарушающие его экологические права, срок подачи жалобы в суд — один месяц со дня получения письменно­го уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения или должностного лица в удовлетворении жалобы либо по истечении месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен письменный ответ на нее. Если же гражданин избирает непосредственно судебный порядок защиты своих прав, для обра­щения с жалобой установлен срок три месяца со дня, когда граж­данину стало известно о нарушении его права. Закон наделяет суд правом восстановления пропущенного по уважительной причине срока подачи жалобы. Уважительной причиной считаются любые обстоятельства, затруднившие получение информации об обжало­ванных действиях (решениях) и их последствиях.

Отличительной особенностью рассмотрения судом жалобы гражданина является то, что на государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объ­единения, общественные объединения, на должностных лиц, го­сударственных служащих, действия (решения) которых обжалу­ются, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений). Гражда­нин при этом освобождается от обязанности доказывать их неза­конность, но обязан доказать факт нарушения своих прав и сво­бод (ст. 6).

Рассмотрев жалобу, суд выносит решение. Если жалоба обо­снованна, он признает обжалуемое действие или решение, при­ведшее к нарушению прав гражданина, незаконным, обязывает удовлетворить требования гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. Более того, на стадии принятия жа­лобы к рассмотрению по просьбе гражданина либо по своей ини-

V. Эколого-правовой статус человека

5. Гарантии и защита экологических прав человека

циативе суд вправе приостановить исполнение обжалуемого дей­ствия или решения.

Важным является вопрос о том, могут ли суды не только от­клонять, но также изменять обжалуемое решение. С учетом принципа разделения властей решение суда должно содержать только заключение о законности обжалуемых действий и реше­ний и их отмене в случае обоснованности жалобы.

Исчерпав все законные средства защиты нарушенного права в России, ее граждане имеют право обращаться за защитой нару­шенных экологических прав в Европейский суд по правам чело­века.

5.2. Защита экологических прав граждан в Конституционном Суде РФ

Важная роль в механизме защиты экологических прав граж­дан принадлежит Конституционному Суду РФ. В связи с закреп­лением в Конституции РФ права каждого на благоприятную ок­ружающую среду особую остроту приобретает проблема обеспече­ния соответствия российских законов, других нормативных пра­вовых актов, заключаемых договоров Конституции РФ. Исходя из конституционной нормы о том, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение зако­нов, деятельность законодательной и исполнительной власти (ст. 18), Конституции должны соответствовать не только новые законы и иные нормативные акты, но в соответствие с нею долж­ны быть приведены все действующие акты.

Статья 125 Конституции РФ определяет круг нормативных правовых актов, конституционность которых проверяет Консти­туционный Суд РФ. Это — федеральные законы, нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; конституции республик, уставы, а также за­коны и другие нормативные акты субъектов Российской Федера­ции; договоры между органами государственной власти РФ и ор­ганами государственной власти субъектов Федерации; не вступившие в силу международные договоры РФ.

Конституционный Суд РФ осуществляет проверку конститу­ционности указанных актов, однако не по собственной инициати­ве, а по запросам. Право на обращение в Конституционный Суд с запросом имеют Президент РФ, Совет Федерации, Государствен­ная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Го­сударственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ и

Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и испол­нительной власти субъектов Федерации.

Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»¹ допускает запрос о проверке кон­ституционности законов и иных нормативных актов РФ или до­говора между органами государственной власти, если заявитель считает их не подлежащими действию из-за неконституционнос­ти либо подлежащими действию вопреки официально принятому решению федеральных органов государственной власти, высших государственных органов субъектов Федерации или их должност­ных лиц об отказе применять их как не соответствующих Консти­туции РФ (ст. 85).

Что касается проверки конституционности нормативного акта субъекта РФ, то она допускается, в частности, если нормативный акт издан по вопросу, относящемуся к совместному ведению ор­ганов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов Федерации. Согласно п. «д» ст. 72 Основного закона охрана окружающей среды и законодательное регулирова­ние в этой сфере отнесено к предметам совместного ведения.

Если в отношении новых нормативных актов и договоров между органами государственной власти соответствие Конститу­ции устанавливается по содержанию норм; по форме акта; по по­рядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие; с точки зрения установленного Конститу­цией разделения» законодательной, исполнительной и судебной власти и другим показателям и характеристикам (ст. 87 Закона о Конституционном Суде РФ), то проверка конституционности таких актов, принятых до вступления в силу Конституции РФ, производится только по содержанию норм.

Признание по итогам рассмотрения дела нормативного акта или договора, отдельных их положений не соответствующими Конституции РФ влечет отмену не только данного акта (договора, положения), но и является основанием для отмены в установлен­ном порядке положений других нормативных актов, основанных на акте (договоре, положении), цризнанном неконституционным.

Конституцией РФ предусмотрена также возможность провер­ки конституционности законов по запросам судов. При рассмот­рении дела в любой инстанции, придя к выводу о несоответствии Конституции РФ закона, примененного или подлежащего приме-

Далее — Закон о Конституционном Суде РФ.

V. Эколого-правовой статус человека

нению в конкретном деле, суд обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности закона. С мо­мента вынесения решения суда об обращении в Конституцион­ный Суд и впредь до принятия этим Судом постановления произ­водство по делу или исполнение вынесенного судом решения в соответствии с Законом о Конституционном Суде РФ приостанав­ливается.

Порядок и пределы проверки актов Конституционным Судом РФ, принимаемые им по результатам рассмотрения запроса реше­ния аналогичны установленным для рассмотрения жалоб на на­рушение законом конституционных прав и свобод, о чем речь пойдет ниже.

При обращении в Конституционный Суд РФ должны быть, в частности, указаны конкретные основания для обращения, опре­деленные ст. 36 Закона о Конституционном Суде РФ; позиция за­явителя по поставленному им вопросу и ее правовое обоснование со ссылкой на соответствующие нормы Конституции РФ; требова­ние, обращенное в связи с запросом, ходатайством, жалобой к Конституционному Суду.

Наряду с проверкой конституционности законов и других актов защита экологических прав граждан в рамках Конституци­онного Суда РФ связана с реализацией права граждан на консти­туционную жалобу. В соответствии с Законом о Конституцион­ном Суде РФ правом на обращение в Конституционный Суд с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение кон­ституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и сво­боды нарушаются законом, примененным или подлежащим при­менению в конкретном деле, и объединения граждан. Таким правом обладают также иные лица и органы, указанные в феде­ральном законе (ст. 96).

Жалоба на нарушение законом конституционных прав и сво­бод допустима, если закон затрагивает конституционные права и свободы граждан, а также если закон применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого заверше­но или начато в суде или ином органе, применяющем закон.

Наряду с другими документами к жалобе прилагается копия официального документа, подтверждающего применение либо возможность применения обжалуемого закона при разрешении конкретного дела. При этом Закон о Конституционном Суде РФ вменяет в обязанность должностного лица или органа, рассматри­вающего дело, выдать заявителю копию такого документа по его требованию.

5. Гарантии и защита экологических прав человека

Приняв к рассмотрению жалобу на нарушение законом кон­ституционных прав и свобод, Конституционный Суд уведомляет об этом суд или иной орган, рассматривающий дело, в котором применен или подлежит применению обжалуемый закон. Уве­домление не влечет, однако, приостановления производства по делу, хотя оно может быть приостановлено по воле суда или ор­гана.

Закон о Конституционном Суде РФ (ст. 86) устанавливает ши­рокие пределы проверки конституционности оспариваемого зако­на, как и в случае рассмотрения дел о конституционности норма­тивных актов органов государственной власти и договоров между ними.

По итогам рассмотрения жалобы на нарушение законом конституционных экологических прав принимается одно из двух решений: о признании закона либо отдельных его положе­ний соответствующими Конституции РФ; о признании закона либо отдельных его положений не соответствующими Консти­туции РФ или создающими возможность не соответствующего Конституции истолкования судом или иным органом. В случае признания закона, примененного в конкретном деле, не соот­ветствующим Конституции, это дело подлежит пересмотру в обычном порядке.

Конституционный Суд РФ неоднократно рассматривал дела о проверке конституционности законодательных актов с точки зре­ния их соответствия экологическим правам. Так, постановлением Конституционного Суда РФ от 11 марта 1996 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 1 Закона Россий­ской Федерации от 20 мая 1993 года «О социальной защите граж­дан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» в связи с жалобой гражда­нина B.C. Корнилова»¹ установлено противоречие данного Закона положению ст. 42 Конституции РФ о праве каждого на благопри­ятную окружающую среду. Постановлением Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 г. № 18-П «По делу о проверке кон­ституционности отдельных положений статьи 1 Федерального за­кона от 24 ноября 1995 года «О внесении изменений и дополне­ний в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катас-

СЗ РФ. 1996. № 14. Ст. 1550.

V. Эколого-правовой статус человека

трофы на Чернобыльской АЭС»¹ ряд положений названного Зако­на признан противоречащим Конституции РФ в части регулиро­вания возмещения в результате причинения экогенного вреда.

5.3. Защита экологических прав Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации

Нарушенные экологические права человека и гражданина могут быть защищены и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. Эта должность в РФ учреждена в соответ­ствии со ст. 103 Конституции в целях обеспечения гарантий госу­дарственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и ува­жения государственными органами, органами местного самоуп­равления и должностными лицами.

Институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмена), существующий в более чем 100 государствах, помогает, дополня­ет и расширяет традиционные контрольные функции парламента в отношении других государственных органов с позиций соблюде­ния и защиты прав граждан². Он назначается на должность и ос­вобождается от должности Государственной Думой в порядке, предусмотренном Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Учреждение должности Уполномочен­ного по правам человека способствует восстановлению нарушен­ных прав, совершенствованию законодательства России о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с обще­признанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав челове­ка, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

К компетенции Уполномоченного отнесено рассмотрение жалоб на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо администра­тивном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. При этом Закон устанавливает, что Уполномоченный не

5. Гарантии и защита экологических прав человека

СЗ РФ. 1997. N° 50. Ст. 5711.

См.: ХаманРваН.Ю. Контроль обмудсмена за соблюдением прав и свобод граждан // Конституция Российской Федерации и совершенствование механиз­мов защиты прав человека. М., 1994. С. 141.

рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государствен­ной власти субъектов РФ (ст. 16). Закон оговаривает условия по­дачи жалобы относительно сроков. Она должна быть подана Уполномоченному не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении.

Согласно ст. 20 Уполномоченный, получив жалобу, вправе:

• принять жалобу к рассмотрению;

• разъяснить заявителю средства, которые тот может исполь­зовать для защиты своих прав и свобод;

• передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции кото­рых относится разрешение жалобы по существу;

• отказать в принятии жалобы к рассмотрению.

О принятом решении Уполномоченный в десятидневный срок уведомляет заявителя. В случае начала рассмотрения жалобы Уполномоченный информирует также государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, решения или действия (бездействие) которых обжалуются.

При определенных обстоятельствах Уполномоченный по соб­ственной инициативе имеет право принять меры в пределах своей компетенции по защите интересов людей. К таким обстоятельст­вам относятся: наличие информации о массовых или грубых на­рушениях прав и свобод граждан, а также случаи, имеющие осо­бое общественное значение или связанные с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использо­вать правовые средства защиты (ст. 21).

Для эффективного выполнения своих функций Уполномочен­ный наделен рядом существенных прав. При проведении провер­ки по жалобе он вправе:

• беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на за­седаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воин­ские части, общественные объединения;

• запрашивать и получать от государственных органов, орга­нов местного самоуправления и у должностных лиц и государст­венных служащих сведения, документы и материалы, необходи­мые для рассмотрения жалобы;

V. Эколого-правовой статус человека

6. Обязанности каждого по охране природы

• получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выясне­нию в ходе рассмотрения жалобы;

• проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государст­венными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц;

• поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключе­ний по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

• знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:

• обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нару­шенных решениями или действиями (бездействием) государст­венного органа, органа местного самоуправления или должност­ного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;

• обратиться в компетентные государственные органы с хода­тайством о возбуждении дисциплинарного или административно­го производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматри­ваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

• обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, опреде­ления или постановления суда либо постановления судьи;

• изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмот­рении дела в порядке надзора;

• обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нару­шение конституционных прав и свобод граждан законом, приме­ненным или подлежащим применению в конкретном деле.

Юридическое, организационное, научно-аналитическое, ин­формационно-справочное и иное обеспечение деятельности Упол­номоченного осуществляет рабочий аппарат.

5.4. Защита экологических прав и Европейский суд по правам человека

С момента, когда Россия стала членом Совета Европы, ее граждане получили право обращаться за защитой нарушенных экологических прав в Европейский суд по правам человека. Обра­зование этого Суда было предусмотрено Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод (1953 г.). 11 мая 1994 г. члены Совета Европы приняли Протокол № 11 к данной Конвенции, который предоставил индивиду, неправительствен­ным организациям и группам лиц возможность направления пе­тиции непосредственно в Суд. Для рассмотрения дел Суд учреж­дает комитеты из трех судей, палаты из семи судей и большие палаты из семнадцати судей. Вопросы о приемлемости жалоб ре­шаются комитетами из трех судей¹.

Рассмотрим процедуру обращения в Европейский суд по пра­вам человека.

Заявитель может направить обращение лично либо через адво­ката. В обращении указываются имя заявителя, правительство, ответственное за нарушение, объект претензии и статьи Европей­ской конвенции о защите прав человека и основных свобод, кото­рые, по мнению заявителя, были нарушены. Кроме того, он дол­жен представить документы, подтверждающие, что в России он исчерпал все доступные средства правовой защиты. Такими доку­ментами могут быть ответы Генеральной прокуратуры РФ, Вер­ховного Суда РФ и др.

Дела решаются палатами. Решения Суда обязательны для го­сударств-участников, а за их осуществлением наблюдает Комитет министров Совета Европы. Судебные издержки с момента подачи жалобы и до ее разрешения несет заявитель.

6. Обязанности каждого по охране природы и бережному отношению к природным богатствам

Очевидно, что мы можем рассчитывать на соблюдение принад­лежащего нам от рождения права на благоприятную окружаю­щую среду, лишь если сами будем охранять природу и беречь ее богатства. Без соответствующих обязанностей права и свободы «зависают», не будучи обеспечены должными действиями других

См.: Права человека. Учебник для вузов / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 1999. С.515.

V. Эколого-правовой статус человека

лиц, организаций, государства, от которых зависит нормальная реализация этих прав и свобод. Принимая на себя обязательства по обеспечению прав граждан, государство вправе требовать от них правомерного поведения, которое соответствовало бы этало­нам, зафиксированным в юридических нормах¹.

Если субъективные экологические права — новое явление рос­сийского экологического законодательства, то регламентация обязанностей является традиционным требованием этого законо­дательства. В ст. 58 Конституции России установлена обязан­ность каждого сохранять природу и окружающую среду и береж­но относиться к природным богатствам. Примерно в такой форме эта обязанность была выражена в предыдущей Конституции Рос­сии.

Обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду и бережно относиться к природным богатствам можно рас­сматривать как правовую и как моральную. Каждый человек и гражданин, если его жизнедеятельность связана с вредным воз­действием на окружающую среду и использованием природных богатств, обязан соблюдать адресованные им требования законо­дательства, нарушение которых влечет правовые последствия. Юридическая ответственность выполняет функцию гарантии ис­полнения гражданами возложенных на них обязанностей. В то же время в цивилизованном обществе забота о природе, охрана окружающей среды являются проявлением культуры этого обще­ства и нравственным долгом его членов. Забота о природе — мо­ральный долг каждого и по отношению к экологическим интере­сам последующих поколений.

Юридическим критерием соблюдения обязанностей сохранять природу и окружающую среду и бережно относиться к природ­ным богатствам служит осуществление человеком деятельности, связанной с вредным воздействием на окружающую природную среду и природопользованием, в соответствии с требованиями экологического законодательства.

Конституционные обязанности сохранять природу и окружаю­щую среду и бережно относиться к природным богатствам разви­ты в действующем законодательстве РФ. Статья 11 Закона об охране окружающей среды устанавливает обязанности граждан сохранять природу и окружающую среду; бережно относиться к природе и природным богатствам; соблюдать иные требования за-

6. Обязанности каждого по охране природы

конодательства. Обратим внимание на то, что в Конституции субъектом обязанности является «каждый», а в Законе — граж­дане. Юридическое понятие «каждый» — более широкое.

Наиболее полно обязанности граждан по охране природы и бе­режному использованию природных богатств как природопользо-вателей определены в природоресурсном законодательстве.

Так, в соответствии со ст. 42 ЗК РФ собственники земельных участков, а также лица, не являющиеся собственниками земель­ных участков, обязаны: использовать земельные участки в соот­ветствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием спо­собами, которые не должны наносить вреда окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять меро­приятия по охране земель, соблюдать порядок пользования леса­ми, водными и другими природными объектами; своевременно приступить к использованию земельных участков в случаях, если сроки их освоения предусмотрены договорами; своевременно про­изводить платежи за землю; соблюдать при использовании зе­мельных участков требования градостроительных регламентов, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, захламле­ние, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соот­ветствующих категорий; выполнять иные требования, предусмот­ренные Земельным кодексом РФ и федеральными законами.

Обязанности пользователей других природных ресурсов опре­делены Лесным кодексом РФ (ст. 83, 90, 99), Водным кодексом РФ (ст. 92), Законами о недрах (ст. 22), о животном мире (ст. 40), об охране атмосферного воздуха (ст. 30).

Нарушение установленных в законодательстве обязанностей влечет применение мер юридической ответственности.

Общая теория прав человека / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 1996. С. 28, 37.

1. Природные богатства — общественное достояние