VIII. Правовые основы управления

ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ

ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Понятие и виды управления природопользованием и охраной окружающей среды

Управление природопользованием и охраной окружающей среды представляет собой совокупность осуществляемых упол­номоченными субъектами действий, направленных на исполне­ние требований экологического законодательства.

Управление в данной сфере призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Оно выступает как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отно­шений, образующих само экологическое право. Социальное зна­чение управления в целом и государственного особенно определя­ется тем, что путем последовательной реализации требований законодательства относительно распоряжения природными ре­сурсами, их рационального использования и охраны окружаю­щей среды от вредных воздействий обеспечивается соблюдение экологических прав и законных интересов человека и граждани­на, сохранение и восстановление благоприятного состояния при­роды. Прежде всего в рамках управления (а затем — с помощью правоохранительных органов) достигаются цели, поставленные экологическим правом, и его эффективность.

Определяя место управления природопользованием и охраной окружающей среды в механизме экологического права, важно подчеркнуть, что оно осуществляется в рамках исполнительной власти государства, а также общественными формированиями и гражданами, юридическими лицами, муниципальными органа­ми. Поэтому можно выделить общественное, производственное, муниципальное, отраслевое (ведомственное), государственное уп­равление.

Так как в соответствии с экологическим законодательством за­дачи по обеспечению рационального природопользования и охра­ны окружающей среды выполняются названными субъектами разные, соответственно и содержание управления, осуществляе-

1. Понятие и виды управления природопользованием

мое в рамках того или иного вида управления, тоже разное. Оно определяется совокупностью функций управления. Функция уп­равления — это постоянное направление деятельности по обес­печению охраны окружающей среды и рационального природо­пользования. К таким функциям относятся:

• подзаконное нормотворчество;

• создание системы органов управления в сфере взаимодейст­вия общества и природы;

• координация деятельности по природопользованию и охране окружающей среды;

• экологическое планирование;

• экологическое нормирование;

• оценка воздействия намечаемой деятельности на окружаю­щую среду;

• экологическая экспертиза;

• экологическое лицензирование;

• экологическая сертификация;

• экологический аудит;

• экологический мониторинг (наблюдение за состоянием ок­ружающей среды);

• учет состояния и использования отдельных природных объ­ектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздей­ствий;

• экологическое воспитание и образование;

• экологический контроль;

• разрешение в административном порядке споров о праве природопользования и охраны окружающей среды.

Очевидно, что не все субъекты управления осуществляют перечисленные функции. Например, такие функции, как эколо­гическое нормирование, лицензирование, выполняются лишь в рамках государственного управления. Для наиболее полного осу­ществления функций соответствующие субъекты управленческой деятельности наделяются или должны наделяться адекватными правами и обязанностями по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования в соответствии с тре­бованиями законодательства.

Общественное управление природопользованием и охраной окружающей среды непосредственно связано с реализацией поло­жения ст. 1 Конституции РФ о том, что Россия — демократичес­кое правовое государство. Масштабы и эффективность осущест­вления данного вида управления свидетельствуют, с одной стороны, об уровне самосознания граждан, с другой — о степени

VIII. Правовые основы управления природопользованием

демократизации власти в государстве. Данный вид управления осуществляется общественными формированиями и гражданами. Участие общественных формирований и граждан в управлении регулируется рядом законодательных и подзаконных актов, уста­вами общественных формирований. Наиболее значимыми функ­циями общественного управления является участие граждан и об­щественных формирований в подготовке экологически значимых хозяйственных решений в рамках оценки воздействия планируе­мой деятельности на окружающую среду, в принятии таких ре­шений посредством проведения общественной экологической экс­пертизы, экологическое просвещение и контроль.

Содержание производственного управления природопользо­ванием и охраной окружающей среды определяется практичес­кими задачами, стоящими перед каждым юридическим лицом (предприятием) по выполнению адресованных ему правовых экологических требований. Эти задачи с учетом специфики предприятий могут быть связаны с обеспечением рационально­го использования недр, лесных ресурсов, с охраной водных объ­ектов, атмосферного воздуха, обращением с производственны­ми отходами и др. Наиболее специфическими функциями производственного управления являются планирование, учет вредных воздействий на природу, координация природоохрани­тельной деятельности различных подразделений, экологичес­кий контроль. Управление осуществляется как функциональ­ными службами (инженера, механика, технолога, энергетика, сбыта, контроля), руководителями производственных подразде­лений, так и специально создаваемыми отделами (службами) по охране природы. Если ранее на многих советских предпри­ятиях создавались природоохранительные службы, то сейчас ответственность за охрану природы, как правило, возлагается на руководителя одного из функциональных подразделений, чаще всего главного инженера. Производственное управление природопользованием и охраной окружающей среды регулиру­ется преимущественно локальными актами, т.е. актами пред­приятия, с учетом его специфики.

Муниципальное управление природопользованием и охраной окружающей среды направлено на решение местных экологичес­ких проблем. Оно осуществляется исполнительно-распорядитель­ными органами местного самоуправления на всей территории России. Это — наиболее многочисленная система органов в стра­не, призванная решать задачи в сфере взаимодействия общества и природы. При оценке деятельности этих органов важно иметь в

1. Понятие и виды управления природопользованием

виду, что экологические проблемы, как правило, имеют локаль­ный характер.

Деятельность по управлению природопользованием и охраной окружающей среды на местном уровне определяется Законом об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, Законом РФ от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в Рос­сийской Федерации» (с изм. и доп.)¹, другими нормативными правовыми актами. К ведению местного самоуправления относят­ся:

• владение, пользование и распоряжение природными ресур­сами, находящимися в муниципальной собственности;

• обеспечение санитарного благополучия населения;

• регулирование планировки и застройки территорий муни­ципальных образований;

• контроль за использованием земель на территории муници­пального образования;

• регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ис­копаемых, а также недр для строительства подземных сооруже­ний местного значения;

• благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

• участие в охране окружающей среды на территории муни­ципального образования;

• организация и содержание муниципальной информацион­ной службы.

Отраслевое (ведомственное) управление природопользовани­ем и охраной окружающей среды осуществляется министерства­ми, государственными комитетами, федеральными службами в пределах своей отрасли или сферы деятельности, если такая дея­тельность связана с природопользованием или вредным воздейст­вием на окружающую среду. Как и при производственном управ­лении, содержание отраслевого управления определяется специ­фикой отрасли или сферы деятельности, характером предпри­ятий, входящих в ее систему, масштабами и видами воздействий на природу.

В природоохранительной практике России сохраняется резерв Для повышения эффективности общественного, производственно­го и отраслевого управления. Он касается развития сотрудничест-

Далее — Закон о местном самоуправлении.

VIII. Правовые основы управления природопользованием

ва общественных формирований и граждан, предприятий и отрас­левых министерств с государственными специально уполномо­ченными органами управления природопользованием и охраной окружающей среды. Основой для такого сотрудничества служит единство' целей деятельности в данной сфере. Такое сотрудниче­ство, несомненно, способствовало бы повышению эффективности и государственного управления.

В масштабах государства наибольшая ответственность за по­следовательное исполнение экологического законодательства ле­жит на органах государственного управления. Конституционной основой их деятельности является ст. 10 Конституции РФ, закре­пившая принцип разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви.

Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды — составная часть государственного управления в целом,

Роль государственного управления в этой сфере определяется статусом государственных органов в механизме охраны окружаю­щей среды. В триаде субъектов — гражданин, предприятие и го­сударство — государственные органы занимают особое место. Они обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законо­дательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. Прежде всего на них возложена ответственность за обеспечение охраны окружающей среды и ра­циональное природопользование в рамках экологической функ­ции государства. Поэтому в первую очередь с них граждане впра­ве спрашивать за несоблюдение их экологических прав и законных интересов и законодательства об окружающей среде в целом.

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды строится на основе ряда специфических прин­ципов:

• законности управления;

• комплексного (всестороннего) подхода к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды;

• сочетания бассейнового и административно-территориаль­ного принципов организации управления природопользованием и охраной окружающей среды;

• разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций при организации деятельности специально уполномоченных государственных органов;

2. Виды органов государственного управления природопользованием 179

• наиболее эффективного исполнения требований законода­тельства об окружающей среде в рамках реально существующих экономических и иных возможностей.

2. Виды органов государственного управления

природопользованием и охраной окружающей среды.

Органы общей компетенции

Государственное управление использованием природных ре­сурсов и охраной окружающей среды осуществляют различные государственные органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях. Их можно подразделить на три вида: органы общей компетенции, специально уполномо­ченные органы в рассматриваемой сфере и иные органы, на кото­рые возложены отдельные функции или задачи по управлению природопользованием и охраной окружающей среды.

Особенность управления природопользованием и охраной ок­ружающей среды органами общей компетенции заключается в том, что они осуществляют эту деятельность наряду с решением других задач, отнесенных к их компетенции, — развитие эконо­мики, управление развитием социальной сферы (здравоохране­ние, образование и др.), культуры, обороны, космоса и т.д.

К органам общей компетенции, осуществляющим государст­венное управление использованием и охраной природных ресур­сов, относятся:

• Президент России;

• Правительство России;

• правительства (администрация) субъектов РФ.

Деятельность Президента России как субъекта государствен­ного управления природопользованием и охраной окружающей среды регулируется Конституцией РФ и федеральными закона­ми. К важнейшим функциям его управленческой деятельности можно отнести определение основных направлений внутренней и внешней экологической политики государства; нормотворчество; организацию системы центральных органов исполнительной власти России; гарантии соблюдения прав граждан в области при­родопользования и охраны окружающей среды; обеспечение со­гласованного функционирования и взаимодействия органов госу­дарственной власти в области природопользования и охраны окружающей среды.

^! Управление охраной окружающей среды и природопользовани­ем осуществляется как непосредственно Президентом, так и струк-

VIII. Правовые основы управления природопользованием

турами в его администрации. За время действия института прези­дентства в России специальной структурой в администрации Пре­зидента был Советник Президента по вопросам экологии и охраны здоровья. Позднее эта должность была упразднена. В настоящее время такой структурой является Межведомственная комиссия по экологической безопасности Совета безопасности РФ.

При анализе деятельности Президента РФ по управлению при­родопользованием и охраной окружающей среды нельзя не обра­тить внимания на очевидную тенденцию принятия им решений, уменьшающих возможности для решения в стране острейших экологических проблем. Об этом свидетельствует не только уп­разднение должности Советника по вопросам экологии и охраны здоровья в собственном аппарате. Соответствующими указами Президента РФ были упразднены Министерство охраны окру­жающей среды и природных ресурсов РФ (1996 г.), созданный на его основе Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (2000 г.), Федеральная служба лесного хозяйства России (2000 г.), Государственный комитет по санитарно-эпидемиологи­ческому надзору России (2000 г.) как самостоятельные органы федеральной исполнительной власти.

Компетенция Правительства РФ и правительств (админи­страций) субъектов Российской Федерации в сфере природо­пользования и охраны окружающей среды определена многими нормативными правовыми актами. Основными актами общего характера являются Конституция РФ, Федеральный конститу­ционный закон «О Правительстве Российской Федерации», Фе­деральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп.). Конкретные полномочия этих ор­ганов по вопросам природопользования и охраны окружающей среды определяются многими актами специального характе­ра — федеральными и региональными законами, указами Пре­зидента РФ и др.

Так, в соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство

России:

• обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии;

• осуществляет управление федеральной собственностью на природные ресурсы;

• проводит меры по обеспечению законности, осуществлению экологических прав граждан и др.

3. Специально уполномоченные государственные органы

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Рос­сийской Федерации» в ст. 18 определил полномочия Правитель­ства РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Правительство обеспечивает проведение единой государст­венной политики в области охраны окружающей среды и обеспе­чения экологической безопасности; принимает меры по реализа­ции прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологической безопасности; организует деятель­ность по охране и рациональному использованию природных ре­сурсов, регулированию природопользования и развитию мине­рально-сырьевой базы Российской Федерации; координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их послед­ствий.

Правительство РФ осуществляет деятельность в области при­родопользования и охраны окружающей среды как самостоятель­но, так и через созданные им структуры. В аппарате Правитель­ства РФ вопросами в данной области ведает Департамент реформирования агропромышленного комплекса и защиты окру­жающей среды, созданный в 1997 г. Вспомогательным органом Правительства РФ является и Правительственная комиссия по окружающей среде и природопользованию, также созданная в 1997 г. Комиссия рассматривает вопросы, связанные с обеспече­нием экологической безопасности, рациональным использовани­ем природных ресурсов, сохранением биологического разнообра­зия, разработкой и реализацией стратегии устойчивого развития страны; рассматривает предложения по совершенствованию госу­дарственного управления и развитию федеративных отношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды, а также проектов и программ федерального и международного значения по изучению, освоению, воспроизводству, охране природных ре­сурсов и окружающей среды; контролирует выполнение решений Правительства РФ по вопросам, относящимся к его компетенции.

3. Специально уполномоченные государственные органы

в области природопользования и охраны

окружающей среды

В решении задач обеспечения рационального природопользо­вания и охраны природы велика роль специализированных орга­нов управления, действующих на разных уровнях. На них возло-

VIII. Правовые основы управления природопользованием

жены наиболее ответственные функции, связанные с экологичес­ким нормированием, экспертизой, лицензированием, эксперти­зой, сертификацией, контролем и т.д.

В ряду экодого-правовых проблем в России организация сис­темы специально уполномоченных государственных органов уп­равления в этой сфере остается наиболее острой. В последние годы система центральных органов федеральной исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды неоднократно изменялась, причем не в сторону ее совер­шенствования. Решения, принимаемые по вопросам развития системы таких органов, основывались не на идеях целесообраз­ности, обеспечения последовательного решения задач рациональ­ного природопользования и охраны природы, а исходя преимуще­ственно из интересов ведомств, руководствуясь политическими соображениями.

Проследим вкратце развитие системы таких органов с 1988 г., который обещал стать поворотным в отношении государства к созданию оптимальной системы. 7 января 1988 г. было принято постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», предусмотревшее необходимость реорганизации государственного управления в природоохранительной сфере. В 1988 г. было принято решение об образовании союзно-республиканского Госкомитета СССР по охране природы на базе соответствующих, подразделений Госагро-прома СССР, Госкомитета СССР по науке и технике, Госкомитета СССР по лесному хозяйству, Госкомитета СССР по гидрометеоро­логии и контролю природной среды, Министерства мелиорации и водного хозяйства СССР, Министерства лесной, целлюлозно-бу­мажной и деревообрабатывающей промышленности СССР, Ми­нистерства рыбного хозяйства СССР и Министерства геологии СССР. На аналогичной основе в 1988 г. был создан Госкомитет РСФСР по экологии и природопользованию.

В 1991 г. он был преобразован в Министерство экологии и природных ресурсов РФ (Минэкологии). В 1992 г. Минэкологии было переименовано в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ. А в 1993 г. природоресурсные органы, на базе которых создавался Госкомитет по экологии и природо­пользованию, вышли из его состава и стали вновь самостоятель­ными государственными структурами.

В 1996 г. при очередном формировании структуры органов фе­деральной исполнительной власти решением Президента РФ Ми­нистерство охраны окружающей среды и природных ресурсов

3.

Специально уполномоченные государственные органы

было упразднено. Вместо него был создан Госкомитет РФ по охране окружающей среды, упраздненный, как говорилось выше, Указом Президента РФ в 2000 г. В итоге многочисленных реорга­низаций в Российской Федерации, имеющей сложнейшие эколо­гические проблемы, отсутствует самостоятельная государствен­ная структура, ответственная за их решение.

Специально уполномоченные государственные органы в облас­ти природопользования и охраны окружающей среды определя­ются Правительством РФ. Поскольку власть этих органов распро­страняется на все отрасли народного хозяйства и сферы деятельности, их называют межотраслевыми, или надведомст-венными органами.

В настоящее время специально уполномоченными государст­венными органами являются:

• Министерство природных ресурсов РФ;

• Министерство сельского хозяйства РФ;

• Федеральная служба земельного кадастра России;

• Государственный комитет РФ по рыболовству;

• Федеральная служба геодезии и картографии России;

• Федеральная служба России по гидрометеорологии и мони­торингу окружающей среды;

• Федеральная пограничная служба РФ¹.

Министерство природных ресурсов РФ (МПР России) являет­ся: федеральным органом управления государственным фондом недр и лесным хозяйством; специально уполномоченным государ­ственным органом управления использованием и охраной водного фонда; специально уполномоченным государственным органом в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспро­изводства лесов, охраны окружающей природной среды, государ­ственной экологической экспертизы, охраны, контроля и регули­рования использования объектов животного мира и среды их обитания, охраны атмосферного воздуха, а также в пределах своей компетенции — в области обращения с отходами (за исклю­чением радиоактивных) и осуществления государственного кон­троля за использованием и охраной земель; федеральным орга­ном исполнительной власти, специально уполномоченным на

В соответствии с Указом Президента РФ от 11 марта 2003 г. № 308 «О

^МеРах по совершенствованию государственного управления в области безопаснос-

¹ Российской Федерации» Федеральная пограничная служба РФ перестала быть

самостоятельным органом. Она стала структурной частью федеральной службы

^опасности РФ.

VIII. Правовые основы управления природопользованием

осуществление государственного регулирования в области охра­ны озера Байкал.

МПР России и его территориальные органы в пределах своей компетенций-координируют деятельность специально уполномо­ченных государственных органов Российской Федерации в облас­ти охраны окружающей природной среды и их территориальных органов. Подразделения этого Министерства созданы не только в субъектах РФ, но и в округах.

Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России) занимает особое место в системе функциональных органов, обес­печивающих государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды. Минсельхоз России и его террито­риальные органы являются специально уполномоченными госу­дарственными органами: в области мелиорации земель; в области охраны, контроля и регулирования использования объектов жи­вотного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обита­ния, а также охраны окружающей природной среды в этой сфере деятельности. Это Министерство является также специально уполномоченным государственным органом в области обеспече­ния плодородия земель сельскохозяйственного назначения; в об­ласти безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, организации регистрационных испытаний и государственной ре­гистрации пестицидов и агрохимикатов; в области использова­ния, охраны, защиты участков лесного фонда и воспроизводства лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций и переданных им в безвозмездное пользование.

Федеральная служба земельного кадастра России (Росземка-дастр) является федеральным органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами, осущест­вляющим специальные (исполнительные, контрольные, разреши­тельные, регулирующие и др.) функции по ведению государствен­ного земельного кадастра и государственного учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недви­жимого имущества, по землеустройству, государственной кадастро­вой оценке земель, мониторингу земель и государственному контро­лю за использованием и охраной земель.

Государственный комитет РФ по рыболовству (Госкомрыбо-ловство России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование и меяс" отраслевую координацию в сфере рационального использования, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания.

3. Специально уполномоченные государственные органы

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 10 фев­раля 1999 г. «Вопросы Государственного комитета Российской федерации по рыболовству» (с изм.) Госкомрыболовству России переданы функции и полномочия в данной сфере, которые ранее выполнялись Министерством сельского хозяйства и продовольст­вия РФ.

Федеральная служба геодезии и картографии России (Роскар-тография) является федеральным органом исполнительной влас­ти, осуществляющим специальные (исполнительные, контроль­ные, надзорные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в области геодезической и картографической деятельности, а также является специально уполномоченным федеральным орга­ном исполнительной власти в области охраны окружающей при­родной среды в пределах своей компетенции.

Федеральная служба России по гидрометеорологии и монито­рингу окружающей среды (Росгидромет) и его подведомственные органы являются специально уполномоченными государственными органами РФ в области охраны окружающей среды по вопросам мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды. Росги­дромет обеспечивает потребности государства, физических и юри­дических лиц в гидрометеорологической и гелиогеофизической ин­формации, а также в информации о загрязнении окружающей природной среды; организует мониторинг состояния окружающей природной среды, ее загрязнения (атмосферы, поверхностных вод, морской среды, почв, околоземного космического пространства, ра­диационной обстановки на поверхности Земли и в околоземном кос­мическом пространстве, загрязнения окружающей природной среды, включая радиоактивное, комплексный фоновый монито­ринг и космический мониторинг состояния природных объектов, государственный мониторинг континентального шельфа, государ­ственный мониторинг исключительной экономической зоны); дает оценку и прогноз изменений климата, агроклиматических и по­верхностных водных ресурсов РФ и субъектов РФ.

Федеральная пограничная служба Российской Федерации (ФПС России) — федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий реализацию государственной пограничной по­литики РФ в сфере защиты государственной границы, территори­ального моря, континентального шельфа и исключительной эко-йомической зоны РФ, а также решение задач по охране биологи­ческих ресурсов территориального моря, континентального шель­фа и исключительной экономической зоны РФ и осуществлению Государственного контроля в этой сфере.

VIII. Правовые основы управления природопользованием