Природные богатства — общественное достояние

Отношения собственности занимают доминирующее положе­ние в системе общественных отношений, регулируемых пра­вом. С одной стороны, обладание собственностью связывается с обладанием властью, в том числе государственной. С другой -собственность ассоциируется с достатком, богатством его обла­дателя.

России с природными ресурсами «повезло». Нашим запасам может позавидовать любая другая страна. Несмотря на нещадную эксплуатацию природы в последние десятилетия, каких только природных богатств у нас все еще нет! По данным бывшего Коми­тета РФ по геологии и использованию недр на апрель 1996 г., по объемам разведанных запасов минерального сырья Россия зани­мает ведущее положение в мире. При площади территории в 10% земли (от планетарной) в недрах России сосредоточено 12—13% мировых запасов нефти, 35% — газа, 12% — угля, значительная часть запасов золота, алмазов, железных руд, цветных и редких металлов¹. Необыкновенно богата Россия также водными ресур­сами, лесами, ресурсами животного мира.

Но если природа так щедра, почему так беден народ России?! По некоторым данным, 60% россиян находится за чертой беднос­ти. Одновременно на Земле имеется немало государств, лишен­ных многих важнейших природных ресурсов, однако достаточно

¹ См.: Финансовые известия. 1996. 2 апр.

По другим оценкам, объемы запасов ресурсов недр, о которых сообщается, преувеличены. Специалистами обращается внимание на очевидный сдвиг реаль­ной экономической деятельности в стране в сторону ресурсопотребления, причем приоритет все более отдается использованию невозобновимой части естественных активов — полезных ископаемых. Запасы нефти, газа и многих важнейших руд у нас не столь велики, если учесть их на душу населения и если соотнести с себестоимостью добычи в малодоступных территориях с суровым климатом. (См.: Россия в окружающем мире. Аналитический ежегодник. М., 2000. С. 43, 112).

Подсчитано, что разведанных запасов, к примеру нефти, России хватит на 35 лет, природного газа на 81 год, железных руд на 42 года. (См.: Паршев АЛ. Почему Россия не Америка. М., 2001. С. 58—62.)

богатых. Это относится, в частности, к государствам Юго-Восточ­ной Азии, к Японии и др.

Пример стран Юго-Восточной Азии убеждает в том, что богат­ство народа в известной степени косвенно связано с богатством природы. Но все-таки если в стране природа богата, то почему беден народ?

В контексте экологического права здесь может быть поставлен ряд вопросов. Какие отношения права собственности на природ­ные ресурсы являются специфическими для экологического права? Как связан институт права собственности на природные ресурсы с достижением целей эколого-правовых норм? Какое влияние форма собственности на природные ресурсы оказывает на возможности обеспечения рационального использования при­родных ресурсов и сохранения благоприятного состояния окру­жающей среды?

В соответствии с российским правом природные ресурсы и предметы социальной среды как объекты собственности могут находиться в гражданском обороте. В то же время нельзя не видеть разницы между богатейшими российскими недрами и металлургическим заводом, перерабатывающим добытые недра, как объектами права собственности и как имуществом, находящимся в гражданском обороте. Один объект создан при­родой, без малейшего приложения труда человека, другой -гением человека.

Природа вечна, в ее лоне в соответствии с законами развития природы будут рождаться и жить все новые и новые поколения людей, как это было и несколько миллионов лет назад. Заводы и прочие объекты социальной сферы — вещи преходящие. Поэтому важно решить: кому должна принадлежать природа, ее ресурсы, кто ими может наиболее умело распорядиться, чтобы, удовлетво­рив потребности настоящего поколения, не ущемить интересы бу­дущих поколений. Мудрые индусы говорят, что мы не получили землю в наследство от родителей, а взяли ее в долг у наших детей. И, как ответственные отцы семейства, мы должны распоряжать­ся природой соответственно.

Поэтому правовой режим природы должен быть особенным, отличным от режима материальных объектов социальной среды. Теоретически он должен быть таким, чтобы, удовлетворяя некий оптимальный объем потребностей человека, природа сохранялась в благоприятном состоянии. Если в историческом контексте по­смотреть на природу с точки зрения права, то следует отметить, что в римском праве имелась категория «общих для всех вещей».

VI. Право собственности на природные ресурсы

1. Природные богатства — общественное достояние

Правда, в их состав входил весьма ограниченный круг природных «вещей» -- воздух, Солнце, проточная вода, море. Изначально они не могли находиться в чьей либо собственности, были только в общественном пользовании.

Если каждый имеет субъективное право на благоприятную ок­ружающую среду, то в какой степени могут быть удовлетворены физиологические, экономические, рекреационные, эстетические и иные удовлетворяемые природой потребности субъекта в усло­виях, когда природа находится в собственности иных субъектов? Как наше субъективное право должно соотноситься с объектив­ным правом собственности государства или муниципалитета на природные ресурсы?

С учетом места человека в природе, особой роли природных ресурсов в общественном развитии, ответственности человека за сохранение благоприятного состояния окружающей среды в ин­тересах будущих поколений предпочтительным является разви­тие правовой доктрины и права окружающей среды в рамках кон­цепции природных ресурсов как общественного достояния. Глав­ная идея этой концепции была выражена в преамбуле Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»: «Природа и ее богатства являются национальным достоянием народов Рос­сии, естественной основой их устойчивого социально-экономичес­кого развития и благосостояния человека». Особо следует под­черкнуть, что эта концепция в практическом плане противопо­ставляется концепции частной собственности на природные ре­сурсы, в рамках которой богатый человек или группа богатых людей имеют возможность купить (скупить) природные богатства и распоряжаться ими в своих интересах.

Понятие природных ресурсов как общественного достояния может на первый взгляд ассоциироваться с понятием общенарод­ной собственности на природные ресурсы, или всенародного до­стояния. Закрепленная в таком виде в советских конституциях и иных социалистических законах общенародная собственность была ни чем иным, как идеологическим штампом, лозунгом, не имеющим юридического смысла, являясь в действительности той же государственной социалистической собственностью со всеми вытекающими из этого последствиями. Применительно к нашей концепции общественного достояния она должна иметь опреде­ленное юридическое значение, выражающееся в наличии право­вых гарантий того, что, реализуя полномочия по распоряжению природным ресурсом, его собственник обязан учитывать, в какой степени это соответствует общественным интересам.

С.И. Ожегов определяет достояние как то, что безраздельно принадлежит кому-нибудь. Природа, ее ресурсы, призванные удовлетворять потребности человека, принадлежат людям, всему обществу, причем одновременно настоящему и будущим поколе­ниям. Соответственно в общественных отношениях, регулируе­мых правом, природные ресурсы должны восприниматься как об­щественное достояние.

Для реализации данной концепции должен быть решен ряд принципиальных вопросов. Кто может наиболее эффективно от имени общества и в его интересах распоряжаться природными ре­сурсами, являющимися общественным достоянием? Все ли при­родные ресурсы или их части должны стать общественным досто­янием? Если не все, то какие могут иметь иной правовой титул?

Наиболее успешно управлять природными ресурсами, являю­щимися общественным достоянием, может государство в рамках его экологической функции. Оно имеет сбалансированную систе­му органов - - законодательных, исполнительных и судебных, призванных последовательно решать задачи определения в инте­ресах общества правового режима природных ресурсов, распоря­жения ими с учетом всеобщего права на благоприятную окружаю­щую среду, контроля за их использованием, обеспечения экологического правопорядка, в том числе посредством примене­ния принудительной силы.

Правовой режим природных ресурсов как общественного до­стояния может быть урегулирован в законодательстве путем объ­явления его исключительной собственностью государства. Важно, во-первых, чтобы этот правовой режим отличался от пра­вового режима иного имущества, в том числе государственного, находящегося в гражданском обороте. И, во-вторых, должна быть четко выражена правовая сущность общественного достоя­ния: государство распоряжается им только в интересах общества и под его контролем. Учитывая особую общественную ценность природных богатств, представляется актуальным, чтобы право­вой режим природных ресурсов как общественного достояния был закреплен в Конституции России¹.

К примеру, согласно ст. 13 Конституции Украины земля, ее недра, атмо­сферный воздух, водные и иные природные ресурсы, находящиеся в пределах тер­ритории Украины, природные ресурсы континентального шельфа, внутренней (морской) экономической зоны являются объектами права собственности украин­ского народа, от имени которого право собственности осуществляют органы госу­дарственной власти и органы местного самоуправления в рамках компетенции, определенной Конституцией.

VI. Право собственности на природные ресурсы

1. Природные богатства — общественное достояние

Следующий принципиальный вопрос касается того, на какие природные ресурсы должен распространяться правовой режим общественного достояния. Ведь какие-то природные ресурсы или их часть могут находиться в частной, т.е. не в государственной (публичной) собственности. При этом нельзя не учитывать того, что частная собственность является важнейшей предпосылкой и неотъемлемым условием развития рыночной экономики в Рос­сии.

В системе природных ресурсов земля обладает свойствами, от­личающими ее от других природных ресурсов. Она одновременно выступает в качестве средства производства и операционного ба­зиса. В последнем качестве земля объективно необходима для развития рыночной инфраструктуры — под промышленные, со­циальные и иные объекты. Это обстоятельство предопределяет возможность и необходимость обладания землей на праве частной собственности. На таком основании она может предоставляться и для ведения сельского хозяйства, в частности для развития фер­мерства. Относительно земель сельскохозяйственного назначе­ния, находящихся в частной собственности, должен осущест­вляться строгий государственный и общественный контроль за их целевым использованием.

Находящиеся в частной собственности земли могут использо­ваться лишь с учетом общественных экологических интересов.

В этом отношении России может пригодиться насчитываемый десятилетиями опыт таких государств, как США и Германия. Так, в соответствии с Законом о землепользовании штата Вермонт (США) для осуществления пользования собственным земельным участком землепользователь должен получить разрешение район­ной экологической комиссии. При выдаче разрешения учитыва­ется, что это:

• не приведет к загрязнению водоемов и атмосферного воздуха выше установленных нормативов;

• не приведет к уменьшению воды, необходимой для удовле­творения различных потребностей;

• не вызовет эрозии почв или потери водоохранных свойств земли, тем самым создав неблагоприятные и опасные условия жизни людей;

• не вызовет транспортных проблем, если реализация проекта связана с использованием действующих или планируемых транс­портных систем;

• не окажет противоречащего закону негативного воздейст­вия на естественный ландшафт района, на его эстетические ха-

рактеристики, исторические места, редкие невозобновимые ре­сурсы;

• не затронет и не нарушит иные определенные в данном За­коне общественные экологические, социальные и экономические интересы¹.

Что касается иных природных ресурсов — недр, вод, лесов, животного мира, то они в основном образуют общественное досто­яние. На них нецелесообразно устанавливать частную собствен­ность. Исключение могут составлять, к примеру, закрытые водо­емы, расположенные на землях, находящихся в частной собственности, другие природные ресурсы, строго определенные в законе.

Так как природные ресурсы, образующие общественное досто­яние, передаются для распоряжения ими государству, особую важность имеет вопрос о контроле за деятельностью государства со стороны общественности. Формы такого контроля должны быть достаточно подробно урегулированы в законодательстве. Уже в действующем законодательстве предусмотрены формы участия общественности, населения, отдельных граждан в про­цессе подготовки и принятия экологически значимых хозяйст­венных и иных решений в рамках процедуры оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологичес­кой экспертизы. Распоряжение природными ресурсами, находя­щимися в государственной собственности, осуществляется по­средством лицензирования права пользования недрами, водами, лесными ресурсами, объектами животного мира. В целях общест­венного контроля такое лицензирование должно быть гласным. Заинтересованное население должно иметь право высказывать свои позиции относительно предоставления того или другого при­родного ресурса в пользование.

Изложенные суждения не вполне совпадают с состоянием за­конодательства в данной области. Отношения собственности на природные ресурсы регулируются Конституцией России, Граж­данским кодексом и природоресурсным законодательством. Обра­тимся к законодательству.

Робинсон Николас А. Правовое регулирование природопользования и охра­ны окружающей среды в США. М., 1990. С. 448—449.

VI. Право собственности на природные ресурсы

Понятие, содержание и формы права собственности на природные ресурсы

Право собственности на природные ресурсы в юридическом ас­пекте можно рассматривать в двух качествах: как правовой ин­ститут и как совокупность правомочий собственника.

Право собственности на природные ресурсы как правовой ин­ститут представляет собой совокупность правовых норм, регули­рующих отношения собственности на природные ресурсы. Отно­шения права собственности на природные ресурсы образуют предмет ряда отраслей в системе российского права — конститу­ционного, гражданского, права окружающей среды, включая зе­мельное, горное, водное, лесное, фаунистическое право. Поэтому можно говорить об этом правовом институте как о комплексном. Совокупность правовых норм, регулирующих отношения собст­венности, образуют право собственности в объективном смысле.

Основы права собственности на природные ресурсы определе­ны Конституцией РФ. В соответствии со ст. 9 земля и другие при­родные ресурсы могут находиться в частной, муниципальной, го­сударственной и иных формах собственности. В законодательстве об окружающей среде закрепляются специфические черты и формы собственности на конкретные природные ресурсы, а также особенности механизма реализации полномочий собственника земли, вод, недр, лесов и т.д. Под правом собственности на при­родные ресурсы в субъективном смысле понимается совокуп­ность правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению землей, водами, лесными ресурсами и другими объектами собственности.

Субъективное право собственности на природные ресурсы определяет сущность и содержание' юридического отношения собственности. Это право предопределяет использование нахо­дящихся в собственности природных ресурсов свободно, по своему усмотрению. Соответствующее правило закреплено в ст. 36 Конституции России: владение, пользование и распоря­жение землей и другими природными ресурсами осуществля­ются их собственниками свободно. Но это правило, как и право собственности, не является абсолютным. Право собственности ограничивается общественно значимыми интересами. В соот­ветствии с той же ст. 36 собственник природных ресурсов сво­боден в осуществлении принадлежащих ему правомочий, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

3. Объекты и субъекты права собственности на природные ресурсы 149

Праву собственника на владение, пользование и распоряжение природными ресурсами корреспондирует возлагаемая на него за­конодательством обязанность обеспечения рационального исполь­зования природных ресурсов, их воспроизводства и охраны окру­жающей среды. Эта обязанность практически означает, что в процессе природопользования, если собственник сам реализует свое правомочие пользования, он обязан выполнить соответст­вующие требования, предусмотренные законодательством. Если собственник природных ресурсов передает их в пользование дру­гим лицам, что, как правило, особенно часто встречается приме­нительно к государственной собственности, то на него возлагается обязанность обеспечить контроль за выполнением пользователем положений законодательства о рациональном использовании природных ресурсов, их воспроизводстве и охране окружающей среды.

В настоящее время формы права собственности на природные ресурсы определяются Конституцией РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 9 земля и другие природные ресурсы могут находиться в част­ной, государственной, муниципальной и иных формах собствен­ности. Что понимать под иными формами собственности, в зако­нодательстве пока не расшифровывается.

Но закрепляется принцип равных, одинаковых обязанностей по обеспечению рационального использования природных ресур­сов и охране окружающей среды для всех собственников.