Основы организации финансового контроля в бюджетном процессе

Бюджетный процесс – это регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

В данном определении, приведенном в Бюджетном кодексе, термином «бюджеты» обозначены все бюджеты, составляющие бюджетную систему Российской Федерации: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования субъектов Российской Федерации, местные бюджеты.

Участниками бюджетного процесса в Российской Федерации в соответствии со статьей 152 Бюджетного кодекса являются:

- Президент Российской Федерации;

- высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования;

- законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления;

- исполнительные органы государственной власти и исполнительно-распорядительные органы (администрации) муниципальных образований;

- Центральный банк Российской Федерации;

- органы государственного (муниципального) финансового контроля;

- органы управления государственными внебюджетными фондами;

- главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;

- главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;

- главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

- получатели бюджетных средств.

Каждый участник бюджетного процесса осуществляет свою деятельность на одной или нескольких его стадиях в соответствии с законодательно установленной компетенцией.

Составление проектов бюджетов – это прерогатива Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, администраций муниципальных образований, органов управления государственными внебюджетными фондами.

Рассмотрение и утверждение бюджетов входит в компетенцию соответствующих законодательных (представительных) органов.

Исполнение бюджетов обеспечивается Правительством Российской Федерации, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, администрациями муниципальных образований. Организация исполнения бюджетов возлагается на соответствующие финансовые органы, органы управления государственными внебюджетными фондами. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов осуществляет Федеральное казначейство.

Отчеты об исполнении соответствующих бюджетов составляют финансовые органы и органы управления государственными внебюджетными фондами. Контрольно-счетные органы осуществляют внешнюю проверку этих отчетов, а законодательные (представительные) органы эти отчеты утверждают.

Таким образом, значительная роль в бюджетном процессе отводится Правительству Российской Федерации, Федеральному казначейству, высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации, администрациям муниципальных образований, органам управления государственными внебюджетными фондами, финансовым органам. На них лежит основная нагрузка при составлении проектов бюджетов, их исполнении, ведении бюджетного учета, составлении и представлении законодательным (представительным) органам отчетов об исполнении бюджетов.

Бюджетный контроль осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса. Федеральное казначейство осуществляет предварительный контроль на стадии исполнения бюджетов. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора специализируется на последующем контроле и надзоре. Контроль за соблюдением финансовой дисциплины, целевым и эффективным использованием бюджетных средств – прерогатива органов внутреннего финансового контроля субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Решающую роль в осуществлении финансового контроля в бюджетном процессе играют законодательные органы государственной власти, представительные органы местного самоуправления и образованные ими органы внешнего финансового контроля – Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Главная функция законодательных(представительных) органов – установление правил, по которым будут действовать все участники бюджетного процесса. Для этого они принимают законы (положения), регламентирующие бюджетный процесс на соответствующих уровнях бюджетной системы Российской Федерации. В этих нормативных правовых актах установлены и правила осуществления финансового контроля в ходе бюджетного процесса.

На начальной стадии бюджетного процесса законодательные (представительные) органы осуществляют предварительный контроль. Они делают это в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете на очередной финансовый год. Органы внешнего финансового контроля проводят экспертизу этих проектов и представляют законодательным (представительным) органам заключения о возможности принятия проектов данных нормативных правовых актов.

В ходе исполнения бюджетов законодательные (представительные) органы рассматривают отдельные вопросы исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами. Органы внешнего финансового контроля осуществляют оперативный контроль (мониторинг) исполнения бюджета, ежеквартально информируя законодательные (представительные) органы об исполнении бюджетных назначений и недостатках, выявленных в ходе контрольной деятельности.

По окончании бюджетного года законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают отчет об исполнении бюджета, представленный им высшим исполнительным органом (администрацией муниципального образования). Органы внешнего финансового контроля проводят внешнюю проверку данного отчета, представляют законодательным (представительным) органам заключение о его полноте и достоверности.

Деятельность высших исполнительных органов государственной власти и местных администраций, законодательных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления, органов внешнего финансового контроля в ходе бюджетного процесса в компактном виде представлена в таблице 5.

Таблица 5

Полномочия государственных (муниципальных) органов

в ходе бюджетного процесса

Органы внешнего финансового контроля в ходе бюджетного процесса осуществляют весь комплекс процедур предварительного, текущего и последующего контроля, что позволяет им с большой степенью достоверности и объективности предоставлять необходимую информацию законодательным (представительным) органам и гражданам о качестве управления общественными ресурсами.

Кроме контроля за ходом и результатами исполнения бюджета, в компетенцию органов внешнего финансового контроля входит осуществление контроля за соблюдением установленного порядка организации самого бюджетного процесса. Они уполномочены проводить анализ бюджетного процесса и вырабатывать предложения, направленные на его совершенствование.

Эта деятельность осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса:

- в ходе составления проектов бюджетов анализируются порядок и сроки разработки и принятия прогноза социально-экономического развития, государственных (муниципальных) программ, реестра расходных обязательств, нормативных правовых актов о налогах и льготах, о принятии расходных обязательств;

- при рассмотрении и утверждении проектов бюджетов контролируются сроки и порядок внесения в законодательный (представительный) орган проекта закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год (либо на очередной финансовый год и плановый период) и документов, вносимых одновременно с этим проектом;

- в ходе исполнения бюджетов осуществляется анализ процесса управления бюджетом, контролируется порядок внесения изменений в соответствующий бюджет;

- на заключительной стадии бюджетного процесса органы внешнего финансового контроля обращают внимание на соблюдение сроков и порядка внесения годового отчета об исполнении бюджета в законодательный (представительный) орган и орган, осуществляющий внешнюю проверку этого отчета. Анализируются также сроки и порядок внесения в законодательный (представительный) орган проекта закона (решения) об исполнении бюджета, состав документов, представляемых одновременно с ним.

Бюджетный процесс выходит за рамки календарного года. Он начинается летом предшествующего года, длится весь текущий, а заканчивается принятием отчета об исполнении бюджета (для местного бюджета – поздней весной, для бюджета субъекта Российской Федерации – летом, а для федерального бюджета – осенью последующего года). Таким образом, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований одновременно контролируют бюджеты двух лет, а Счетная палата Российской Федерации – трех лет.

Схематично участие органов внешнего финансового контроля в бюджетном процессе представлено на рисунке 14.

Рис. 14. Схема участия органов внешнего финансового контроля

в бюджетном процессе

Обо всех нарушениях бюджетного процесса орган внешнего финансового контроля ставит в известность законодательный (представительный) орган и вносит предложения по устранению замечаний и недопущению их в дальнейшем.

Ввиду особой роли органов внешнего финансового контроля в ходе бюджетного процесса их деятельность на всех его стадиях подлежит подробному рассмотрению.