При рассмотрении и принятии бюджетов

Органы внешнего финансового контроля приступают к проведению экспертизы проектов о соответствующих бюджетах после внесения их в законодательные (представительные) органы и проводят ее в сроки и в порядке, установленные соответствующими нормативными правовыми актами.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, как это установлено Бюджетным кодексом, Правительство Российской Федерации вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу не позднее 1 октября текущего года. Совет Государственной Думы в течение 3 дней направляет данный законопроект в Счетную палату Российской Федерации для проведения его экспертизы и подготовки заключения. В течение 20 дней с момента внесения законопроекта Государственная Дума должна рассмотреть его в первом чтении. В такой сжатый срок невозможно выполнить весь объем процедур предварительного контроля.

Эти моменты учтены в Стандарте СГА 201 «Предварительный аудит формирования федерального бюджета», утвержденном решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 28 июня 2013 года. Данный Стандарт определил правовые, информационные, методические и организационные основы предварительного аудита формирования проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, а также структуру и основные положения содержания заключенияСчетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона о проекте федерального бюджета.

В соответствии со Стандартом СГА 201 предварительный аудит формирования федерального бюджета на очередной финансовый годи на плановый период включает:

- комплекс экспертно-аналитических мероприятий;

- анализ обоснованности показателей проекта федерального бюджета;

- анализ наличия и состояния нормативной и методической базы его формирования;

- подготовку заключения Счетной палаты на проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период;

- участие Счетной палаты в ходе рассмотрения проекта федерального бюджета в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Таким образом, в ходе предварительного аудита предусмотрено не просто проведение экспертизы законопроекта, а выполнение целого комплекса экспертно-аналитических мероприятий, которые начинаются задолго до его внесения в Государственную Думу. Деятельность Счетной палаты в ходе предварительного аудита осуществляется в соответствии Программой, утверждаемой ее Коллегией.

Целью предварительного аудита формирования федерального бюджета является определение достоверности и обоснованности показателей проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период.

Данная цель предусматривает решение следующих задач:

- определение соответствия действующему законодательству проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период, а также документов и материалов, представляемых одновременно с ним в Государственную Думу;

- определение обоснованности и достоверности показателей, содержащихся в проекте федерального закона о федеральном бюджете, документах и материалах, представляемых одновременно с ним;

- оценка проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период как инструмента социально-экономической политики государства, его соответствия положениям посланий Президента Российской Федерации и иным программным документам;

- оценка качества прогнозирования доходов федерального бюджета, расходования бюджетных средств, инвестиционной и долговой политики, а также эффективности межбюджетных отношений.

При осуществлении предварительного аудита формирования федерального бюджета Счетная палата определяет соответствие проекта федерального закона о федеральном бюджете и процедур по его формированию, документов и материалов, представляемых одновременно с ним в Государственную Думу, программным документам, принимаемым Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, действующему законодательству, а также ведомственным нормативным правовым актам.

При этом анализируются:

1) прогноз макроэкономических показателей на предмет соблюдения принципа достоверности бюджета, закрепленного в статье 37 Бюджетного кодекса, который означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории;

2) соблюдение принципов бюджетной системы Российской Федерации: полоты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита, сбалансированности бюджетов, эффективности использования бюджетных средств, общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, прозрачности (открытости), достоверности бюджетов, адресности и целевого характера бюджетных средств, подведомственности расходов бюджетов;

3) доходы федерального бюджета, при этом обращается внимание на реалистичность расчета доходов бюджета, порядок зачисления доходов в бюджет, налоговые и неналоговые доходы федерального бюджета, определенные Бюджетным кодексом;

4) расходы федерального бюджета, при этом анализируется реалистичность расчета расходов бюджета, соблюдение правил формирования планового реестра расходных обязательств, обоснование бюджетных ассигнований;

5) соблюдение условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, а также форм межбюджетных трансфертов, передаваемым бюджетам субъектов Российской Федерации;

6) источники финансирования дефицита федерального бюджета, государственного долга и долга иностранных государств перед Российской Федерацией;

7) величина средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния;

8) соблюдение порядка составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период, соблюдение требований к основным характеристикам федерального бюджета, нормативам распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, соблюдение требований к составу документов и материалов, представляемых одновременно с проектом федерального бюджета.

Организационно вся деятельность Счетной палаты при осуществлении предварительного аудита делится на 3 этапа.

На первом этапе (июль – сентябрь) происходит анализ документов, которые используются при составлении проекта федерального бюджета:

- послания Президента Российской Федерации;

- основные направления налоговой политики;

- основные направления бюджетной политики;

- основные направления таможенно-тарифной политики;

- сценарные условия развития экономики на очередной финансовый год и на плановый период;

- основные направления долговой политики;

- проекты федеральных законов о внесении изменений в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах;

- итоги приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества;

- итоги социально-экономического развития субъектов Российской Федерации;

- нормативные правовые акты, регулирующие расходные обязательства Российской Федерации, и другие документы и материалы.

На втором этапе (август – сентябрь) проверяются и анализируются:

- обоснованность прогноза основных макроэкономических показателей социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и на плановый период, наличие и состояние нормативно-методической базы для их прогнозирования;

- обоснованность формирования проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период, наличие и состояние нормативно-методической базы его формирования;

- обоснованность материалов, представленных Правительством Российской Федерации одновременно с проектом федерального бюджета;

- программы внутренних и внешних заимствований Российской Федерации, государственных гарантий Российской Федерации;

- программы предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов.

На третьем этапе (август – октябрь) осуществляются:

- подготовка заключения Счетной палаты на проект федерального закона о федеральном бюджете;

- рассмотрение заключения Счетной палаты на Коллегии Счетной палаты и направление его в Государственную Думу;

- участие Счетной палаты в рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственной Думе и Совете Федерации;

- анализ внесенных в законопроект изменений в ходе его рассмотрения и утверждения.

В заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона о федеральном бюджете входят заключенияпо направлениям деятельности, возглавляемым всеми 12 аудиторами Счетной палаты.

В заключении делаются выводы, в которых содержится:

1) оценка обоснованности и достоверности основных макроэкономических параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и его соответствие целевым установкам экономической политики, сформулированных в посланиях Президента Российской Федерации, а также приоритетам Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, показателям Прогноза долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года;

2) оценка обоснованности основных характеристик и особенностей проекта федерального бюджета;

3) анализ соответствия проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период общим задачам бюджетной политики на очередной финансовый год и на плановый период, сформулированным в Бюджетном послании Президента Российской Федерации и иных программных документах;

4) оценка соответствия положений проекта Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период Бюджетному кодексу и иному бюджетному законодательству;

5) оценка обоснованности доходных статей проекта федерального бюджета;

6) оценка обоснованности, рациональности и эффективности расходов проекта федерального бюджета;

7) оценка системы взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами других уровней;

8) оценка обоснованности формирования источников финансирования дефицита федерального бюджета и динамики государственного долга;

Заключение на проект федерального закона о федеральном бюджете содержит концептуальные предложения Счетной палаты по совершенствованию:

- макроэкономического прогнозирования и планирования основных показателей федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период;

- действующего законодательства, в том числе Бюджетного кодекса, Налогового кодекса Российской Федерации, Таможенного кодекса Российской Федерации;

- бюджетного процесса;

- результативности бюджетных расходов.

В соответствии со статьей 201 БК РФ доклад председателя Счетной палаты Российской Федерации заслушивается на заседании Государственной Думы при рассмотрении проекта закона о федеральном бюджете в первом чтении.

Предварительный аудит формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов до 2014 года осуществлялся Счетной палатой в соответствии со Стандартом финансового контроля СФК 204 «Предварительный контроль формирования проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов», утвержденным Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 2 ноября 2010 года. Новый стандарт предварительного аудита формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов находится в стадии разработки.

В субъектах Российской Федерации до рассмотрения и принятия проектов бюджетов законодательными органами контрольно-счетные органы проводят экспертизу этих проектов.

Проекты бюджетов субъектов Российской Федерации высшие исполнительные органы субъектов Российской Федерации вносят в соответствующие законодательные (представительные) органы в форме проектов законов в сроки, определенные в региональных законах, регулирующих бюджетный процесс. В разных субъектах Российской Федерации эти законы с различной степенью подробности устанавливают процедуры осуществления внешнего финансового контроля в ходе бюджетного процесса.

Рассмотрим действия органа внешнего финансового контроля на стадии рассмотрения и принятия проекта бюджета на примере Счетной палаты Свердловской области, деятельность которой в бюджетном процессе регулируется Законом Свердловской области от 25.11.1994 № 8-ОЗ «О бюджетном процессе в Свердловской области» (с изменениями).

Проект закона Свердловской области об областном бюджете вносится в Законодательное Собрание Свердловской области Губернатором области не позднее 1 ноября года, предшествующего планируемому. В течение 3 дней с момента принятия законопроекта к рассмотрению Законодательным Собранием Свердловской области он попадает в Счетную палату, которой для проведения экспертизы отводится не более 15 дней.

В законе о бюджетном процессе установлен перечень вопросов, на которые обязательно должна ответить Счетная палата при проведении экспертизы проекта закона об областном бюджете:

- соблюдены ли при составлении проекта закона об областном бюджете установленные федеральным законом принципы бюджетной системы Российской Федерации;

- согласуются ли показатели, предусмотренные в проекте закона об областном бюджете, с показателями, предусмотренными в документах, на основе которых составляется проект областного бюджета;

- предусмотрены ли в проекте закона об областном бюджете все положения, которые в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации должны содержаться в проекте закона о бюджете субъекта Российской Федерации;

- соблюдено ли в проекте закона об областном бюджете установленное федеральным законом предельное значение дефицита бюджета субъекта Российской Федерации – в случае, если в этом проекте закона предусмотрен дефицит областного бюджета;

- соблюдены ли в проекте закона об областном бюджете установленные федеральным законом предельные значения предельного объема государственного долга субъекта Российской Федерации и предельного объема расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации;

- соблюдено ли в проекте закона об областном бюджете установленное федеральным законом предельное значение верхнего предела государственного внутреннего долга субъекта Российской Федерации;

- соблюдено ли в проекте закона об областном бюджете установленное федеральным законом предельное значение верхнего предела государственного внешнего долга субъекта Российской Федерации – в случае, если в этом проекте закона предусмотрен государственный внешний долг;

- соблюден ли в проекте закона об областном бюджете установленный федеральным законом предельный объем государственных заимствований субъекта Российской Федерации – в случае, если в этом проекте закона предусмотрено осуществление государственных заимствований Свердловской области;

- соблюдены ли при определении размера резервного фонда Правительства Свердловской области ограничения, установленные федеральным законом;

- соответствует ли осуществленное в проекте закона об областном бюджете распределение межбюджетных трансфертов, предоставляемых из областного бюджета бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации.

Кроме этого, Счетная палата самостоятельно определяет, какие еще вопросы, связанные с экономической и правовой оценкой проекта закона об областном бюджете, следует осветить при проведении экспертизы законопроекта.

Для этого она проводит значительную подготовительную работу еще до внесения проекта закона об областном бюджете в Законодательное Собрание. Анализируются прогноз социально-экономического развития Свердловской области и другие документы, на основе которых осуществляется бюджетное проектирование. Это, в первую очередь, документы, определенные законом Свердловской области о бюджетном процессе:

- Бюджетное послание Президента Российской Федерации;

- основные направления бюджетной и налоговой политики Российской Федерации;

- Бюджетное послание Губернатора Свердловской области;

- государственные программы Свердловской области;

- реестр расходных обязательств Свердловской области;

- документы, применяемые для расчета межбюджетных трансфертов из областного бюджета бюджету Территориального фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области, бюджетам муниципальных образований;

- методика планирования бюджетных ассигнований, предусматриваемых в проекте областного бюджета для исполнения расходных обязательств Свердловской области.

В ходе экспертизы:

- анализируется полнота и правильность отражения доходов бюджета, обоснованность показателей доходных источников;

- проверяется правильность применения бюджетной классификации;

- сравниваются показатели государственных программ, утвержденные постановлениями Правительства Свердловской области, с суммами средств на их исполнение, предлагаемыми в проекте закона об областном бюджете;

- анализируется полнота отражения в проекте закона об областном бюджете расходных обязательств Свердловской области;

- исследуется содержание приложений к проекту закона об областном бюджете, анализируется соответствие изложенных в них показателей текстовой части законопроекта.

Результаты экспертизы проекта закона об областном бюджете оформляются заключением Счетной палаты, которое рассматривается на коллегии Счетной палаты, подписывается ее председателем и направляется в Законодательное Собрание Свердловской области. В нем излагаются отмеченные недостатки, делается вывод о возможности принятия законопроекта в первом чтении.

После принятия проекта закона об областном бюджете в первом чтении образуется согласительная комиссия, в работе которой принимают участие и сотрудники Счетной палаты. В ходе подготовки законопроекта ко второму чтению поступают поправки, экспертизу которых также проводит Счетная палата, если это поручается ей Законодательным Собранием. В таком поручении могут быть указаны конкретные вопросы, на которые требуется получить квалифицированный ответ. Экспертиза каждой поправки оформляется заключением Счетной палаты. На этом деятельность Счетной палаты Свердловской области по осуществлению экспертизы проекта закона о бюджете заканчивается.

На экспертизу проекта закона о бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области отводится 10 дней. В процессе экспертизы специалисты Счетной палаты рассматривают следующие вопросы:

- соблюдены ли при составлении проекта закона о бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области установленные федеральным законом принципы бюджетной системы Российской Федерации;

- согласуются ли показатели, предусмотренные в проекте закона Свердловской области о бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области, с показателями, предусмотренными в документах, на основе которых составляется законопроект;

- соответствует ли предусмотренное в проекте закона о бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджетов целям, на которые в соответствии с федеральным законодательством об обязательном медицинском страховании осуществляются расходы бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования;

- предусмотрены ли в проекте закона о бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области все положения, которые в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации должны содержаться в проекте закона о бюджете территориального государственного внебюджетного фонда.

Исследуются также иные вопросы, связанные с экономической и правовой оценкой проекта закона о бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Свердловской области. Порядок осуществления экспертизы законопроекта и поправок к нему, подготовки заключения и направления его в Законодательное Собрание Свердловской области аналогичен тем же процедурам, что и для проекта областного бюджета.

Экспертизы проектов местных бюджетов проводятся контрольно-счетными органами муниципальных образований в соответствии с положениями, регулирующими бюджетный процесс в муниципальных образованиях, принятыми представительными органами на основе положений Бюджетного кодекса. При этом могут применяться методики и методические рекомендации, разработанные самими контрольно-счетными органами муниципальных образований или рекомендованные контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации в порядке оказания методической помощи.

Порядок проведения экспертиз и требования к содержанию заключений по их итогам аналогичны тем, что применяются контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации.