Российской Федерации

Из материала, изложенного в предыдущих главах, следует, что в системе органов внешнего финансового контроля Счетная палата Российской Федерации занимает особое место. Это государственный орган, высший по статусу из тех, которые уполномочены осуществлять бюджетный контроль. Счетная палата Российской Федерации функционирует в соответствии с Законом № 41-ФЗ, в то время как остальные органы внешнего финансового контроля руководствуются Законом № 6-ФЗ.

Полномочия Счетной палаты Российской Федерации несколько отличаются от тех, которыми наделены контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Она, например, может контролировать Банк России, Федеральные налоговую и таможенную службы, государственные корпорации. Численность Счетной палаты Российской Федерации значительно превосходит численность региональных и муниципальных контрольно-счетных органов, что позволяет осуществлять большой объем контрольных мероприятий, более качественно организовать их документальное обеспечение.

Объем полномочий, статус и количество объектов контроля обуславливает некоторые темы контрольных мероприятий, которые по аналогии не могут применяться при планировании контрольной деятельности региональными и муниципальными контрольно-счетными органами. Для иллюстрации этого тезиса ниже представлены несколько наименований контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации, проведенных в 2012-2013 годах[7]:

- «Проверка использования государственных средств, выделенных в 2011-2012 годах и истекшем периоде 2013 года на развитие инфраструктуры Вооруженных сил Российской Федерации»;

- «Проверка использования средств Пенсионного фонда Российской Федерации, направленных на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства в 2012 году и за 9 месяцев 2013 года»;

- «Проверка эффективности деятельности налоговых органов в части представления налогоплательщикам электронных услуг с использованием Интернет-технологий в 2011 году и истекшем периоде 2012 года».

В связи с особым статусом Счетной палаты Российской Федерации порядок проведения ее сотрудниками контрольных мероприятий требует специального рассмотрения.

Счетная палата Российской Федерации осуществляет проведение контрольных мероприятий, руководствуясь Стандартом СГА 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия», утвержденным решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 2 апреля 2010 года (с изменениями от 7 февраля 2014 года). В соответствии с этим стандартом контрольное мероприятие – это организационная форма осуществления контрольно-ревизионной деятельности, посредством которой обеспечивается реализация задач, функций и полномочий Счетной палаты в сфере государственного финансового аудита (контроля).

В Стандарте СГА 101 изложено, что контрольное мероприятие должно отвечать следующим требованиям:

- исполняться на основании годового плана работы Счетной палаты;

- оформляться соответствующим распоряжением;

- проводиться в соответствии с программой его проведения, утвержденной в установленном порядке;

- по результатам мероприятия должен оформляться отчет, который в установленном порядке представляется на рассмотрение (утверждение) Коллегии Счетной палаты.

Предметом контрольного мероприятия Счетной палаты является процесс формирования и использования:

- средств федерального бюджета;

- средств бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- средств бюджетов субъектов Российской Федерации в части действия контрольных полномочий Счетной палаты;

- средств территориальных фондов обязательного медицинского страхования в части средств, передаваемых из Федерального фонда обязательного медицинского страхования;

- средств Центрального банка Российской Федерации;

- федеральной собственности, в том числе имущества, переданного в оперативное управление и хозяйственное ведение;

- средств, полученных государственными учреждениями от приносящей доход деятельности;

- государственных внутренних и внешних заимствований;

- государственных долговых обязательств, включая государственные гарантии (государственный долг);

- государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, и долга иностранных государств перед Российской Федерацией;

- других государственных средств в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами.

Контрольные мероприятия Счетной палаты в зависимости от поставленных целей и характера решаемых задач осуществляются в виде финансового аудита (контроля), аудита эффективности, стратегического аудита.

Финансовый аудит (контроль) применяется в целях документальных проверок достоверности финансовых операций, бюджетного учета, бюджетной и иной отчетности, целевого использования федеральных и иных ресурсов, проверок финансовой и иной деятельности объектов аудита (контроля). При проведении финансового аудита (контроля) осуществляется проверка соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации, а также нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Аудит эффективности применяется в целях определения эффективности использования федеральных и иных ресурсов, полученных объектами аудита для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач развития Российской Федерации и осуществления возложенных на нее функций.

Стратегический аудит применяется в целях оценки реализуемости, рисков и последствий результатов реализации стратегических целей обеспечения безопасности и социально-экономического развития Российской Федерации. Оценке подлежат конечные (целевые) и достигнутые (текущие) значения ключевых национальных показателей, отражающие степень и качество полученных социально-экономических эффектов.

Если в контрольном мероприятии сочетаются цели, относящиеся к разным видам аудита, данное мероприятие классифицируется как смешанное контрольное мероприятие.

При проведении контрольного мероприятия применяются различные методы: ревизия, проверка, анализ, обследование, мониторинг, конкретное сочетание которых зависит от вида аудита и целей контрольного мероприятия.

Непосредственную организацию и проведение контрольных мероприятий осуществляют начальники инспекций, их заместители, все категории инспекторского состава Счетной палаты. Руководство проведением контрольного мероприятия и координация действий инспекторов на объектах контроля возложены на руководителя контрольного мероприятия, в качестве которого могут назначаться начальник инспекции, заместитель начальника инспекции, главный инспектор, ведущий инспектор.

Организация контрольного мероприятия включает следующие этапы, каждый из которых характеризуется выполнением определенных задач:

- подготовительный этап;

- основной этап;

- заключительный этап.

Подготовительный этап контрольного мероприятия осуществляется в соответствии с распоряжением аудитора Счетной палаты, ответственного за его проведение.

Подготовительный этап состоит в предварительном изучении предмета и объектов контрольного мероприятия, определении целей и вопросов мероприятия, методов его проведения, а также (при проведении аудита эффективности) критериев оценки эффективности. Результатом данного этапа является подготовка и утверждение программы и рабочего плана проведения контрольного мероприятия.

Предварительное изучение проводится посредством сбора информации для получения знаний о предмете и объектах контрольного мероприятия в объеме, достаточном для подготовки программы проведения контрольного мероприятия. На основе анализа этой информации в зависимости от типа финансового контроля и целей контрольного мероприятия определяются:

- приемлемый уровень существенности информации;

- области, наиболее значимые для проверки;

- наличие и степень рисков;

- наличие и состояние внутреннего контроля на объекте контрольного мероприятия.

Получение информации при необходимости осуществляется путем направления запросов Счетной палаты руководителям объектов контрольного мероприятия, государственных органов, организаций и учреждений.

В процессе предварительного изучения определяются цели контрольного мероприятия. Формулировки целей указывают, на какие основные вопросы формирования и использования государственных средств или деятельности объектов контрольного мероприятия ответит его проведение.

Для осуществления конкретного контрольного мероприятия выбираются, как правило, несколько целей, направленные на такие аспекты предмета мероприятия или деятельности объектов, которые по результатам предварительного изучения характеризуются высокой степенью рисков.

По каждой цели контрольного мероприятия определяется перечень вопросов, которые необходимо проверить, изучить и проанализировать в ходе проведения основного этапа. Формулировки и содержание вопросов контрольного мероприятия выражают действия, которые необходимо выполнить в для достижения поставленной цели.

По результатам предварительного изучения предмета и объектов контрольного мероприятия подготавливается программа его проведения, которая содержит основание проведения, предмет и перечень объектов, цели и вопросы контрольного мероприятия, сроки начала и окончания его проведения, состав ответственных исполнителей и сроки представления отчета на рассмотрение Коллегии Счетной палаты.

После утверждения программы осуществляется подготовка рабочего плана проведения контрольного мероприятия. Он содержит распределение конкретных заданий по выполнению программы между членами группы инспекторов с указанием содержания работ (процедур) и сроков их исполнения. Руководитель контрольного мероприятия доводит рабочий план под расписку до сведения всех его участников.

Основной этап контрольного мероприятия осуществляется на основании распоряжения Председателя Счетной палаты в соответствии с утвержденной программой.

Основной этап состоит в проведении контрольных действий непосредственно на объектах контрольного мероприятия, сборе и анализе фактических данных и информации, необходимых для формирования доказательств в соответствии с целями и вопросами контрольного мероприятия, содержащимися в программе. Результатом проведения данного этапа являются оформленные акты и рабочая документация.

На данном этапе контрольного мероприятия осуществляются:

1) проверка соблюдения нормативных правовых актов. При выявлении фактов нарушений проверяющие:

- сообщают руководству объекта контрольного мероприятия о выявленных нарушениях и необходимости принятия мер по их устранению;

- составляют при необходимости протокол об административном правонарушении;

- отражают в акте факты выявленных нарушений, причиненного ущерба, а также принятые руководством объекта контрольного мероприятия меры по устранению нарушений.

2) формирование доказательств, которые представляют собой достаточные фактические данные и достоверную информацию, подтверждают наличие выявленных нарушений и недостатков в формировании и использовании государственных средств и деятельности объектов контрольного мероприятия, а также обосновывают выводы и предложения (рекомендации) по его результатам. Процесс получения доказательств включает следующие этапы:

- сбор фактических данных и информации в соответствии с программой проведения контрольного мероприятия, определение их полноты, приемлемости и достоверности;

- анализ собранных фактических данных и информации на предмет их достаточности для формирования доказательств в соответствии с целями контрольного мероприятия;

- проведение дополнительного сбора фактических данных и информации в случае их недостаточности для формирования доказательств.

3) оформление актов по итогам проверки на каждом объекте контрольного мероприятия, в которых отражаются:

- основание для проведения контрольного мероприятия;

- предмет контрольного мероприятия;

- проверяемый период деятельности объекта контрольного мероприятия;

- перечень вопросов, которые проверены на данном объекте;

- срок проведения контрольного мероприятия на объекте;

- краткая характеристика объекта контрольного мероприятия;

- результаты контрольных действий по каждому вопросу программы.

В установленных законодательством случаях могут составляться акты по фактам создания препятствий инспекторам Счетной палаты в проведении контрольного мероприятия, по фактам выявленных нарушений, требующих принятия незамедлительных мер по их устранению и безотлагательного пресечения противоправных действий, по фактам опечатывания касс, кассовых и служебных помещений, складов и архивов.

4) оформление предписаний Счетной палаты – документов, содержащих обязательные для исполнения требования Счетной палаты, которые направляются руководителям объектов контрольного мероприятия в случаях:

- создания препятствий для проведения контрольных мероприятий;

- выявления на объектах контрольного мероприятия нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения;

- умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты.

Заключительный этап контрольного мероприятия состоит в подготовке результатов, выводов и предложений (рекомендаций), которые отражаются в отчете и других документах, подготавливаемых по результатам контрольного мероприятия.

Результаты контрольного мероприятия подготавливаются по каждой установленной цели на основе анализа и обобщения доказательств, зафиксированных в материалах актов на объектах и рабочей документации. Результаты контрольного мероприятия должны содержать в обобщенном виде изложение фактов нарушений и недостатков в сфере деятельности объектов контрольного мероприятия, а также характеристику проблем в формировании и использовании государственных средств, выявленных в ходе контрольного мероприятия.

Выводы по каждой цели формируются на основе результатов контрольного мероприятия. В выводах содержится характеристика и значимость выявленных нарушений и недостатков; определяются причины нарушений и недостатков и последствия, которые они влекут или могут повлечь за собой; указывается круг ответственных должностных лиц, к компетенции которых относятся выявленные нарушения и недостатки; дается оценка ущерба, нанесенного федеральному бюджету, государственным внебюджетным фондам, федеральной собственности.

Предложения (рекомендации) по устранению выявленных нарушений и недостатков в адрес объектов контрольного мероприятия, государственных органов, организаций и должностных лиц, в компетенцию и полномочия которых входит их выполнение, формулируются на основе выводов.

Отчет о результатах контрольного мероприятия представляет собой документ Счетной палаты, который содержит основные результаты контрольного мероприятия, выводы и предложения (рекомендации) в соответствии с поставленными целями.

Отчет имеет следующую структуру:

- основание проведения контрольного мероприятия;

- предмет контрольного мероприятия;

- перечень объектов контрольного мероприятия;

- сроки проведения контрольного мероприятия;

- цели контрольного мероприятия;

- критерии оценки эффективности по каждой цели (в случае проведения аудита эффективности);

- проверяемый период;

- краткая характеристика сферы предмета и деятельности объектов контрольного мероприятия;

- результаты контрольного мероприятия по каждой цели;

- наличие возражений или замечаний руководителей объектов по результатам контрольного мероприятия;

- выводы;

- предложения (рекомендации);

- приложения.

В зависимости от содержания результатов контрольного мероприятия наряду с отчетом при необходимости подготавливаются следующие документы:

- представление Счетной палаты;

- предписание Счетной палаты;

- уведомление Счетной палаты о применении бюджетных мер принуждения;

- информационное письмо Счетной палаты;

- обращение Счетной палаты в правоохранительные органы.

Таковы общие правила проведения контрольных мероприятий Счетной палатой Российской Федерации. Но даже двух одинаковых контрольных мероприятий не бывает. В зависимости от их тематики, предмета, объектов, объема, вида аудита и других факторов формируются особенности того или иного контрольного мероприятия. При их проведении используются стандарты, методики, правила, наработанный опыт, практика других контрольных органов, в том числе зарубежных. Это свидетельствует о том, что проведение контрольного мероприятия – процесс творческий, требующий от инспекторов глубоких знаний и умения ориентироваться в любой ситуации.