Деятельность органов внешнего финансового контроля

на заключительной стадии бюджетного процесса

Заключительная стадия бюджетного процесса начинается по окончании финансового года. Она включает:

- составление бюджетной отчетности получателями, главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств, главными администраторами (администраторами) доходов бюджетов, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита бюджетов;

- составление бюджетной отчетности финансовыми органами, органами управления государственными внебюджетными фондами, Федеральным казначейством;

- представление Правительством Российской Федерации, высшими исполнительными органами субъектов Российской Федерации и администрациями муниципальных образований отчетов об исполнении бюджетов в соответствующие органы внешнего финансового контроля и законодательные (представительные) органы;

- внешнюю проверку годовых отчетов об исполнении бюджетов органами внешнего финансового контроля;

- утверждение отчетов об исполнении бюджетов законодательными (представительными) органами.

Деятельность органов государственной власти и местного самоуправления на этом этапе бюджетного процесса регулируется статьями 264.1 – 264.11 Бюджетного кодекса.

Что касается полномочий органов внешнего финансового контроля, то они заключаются в следующем:

- Счетная палата Российской Федерации проводит внешнюю проверку годового отчета об исполнении федерального бюджета и проверку годовых отчетов об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации проводят внешнюю проверку годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и проверку годового отчета об исполнении бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования;

- контрольно-счетные органы муниципальных образований проводят внешнюю проверку годового отчета об исполнении местного бюджета.

Внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета поселения может осуществляться контрольно-счетным органом муниципального района, в состав которого входит поселение, или контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации. Для проведения такой проверки необходимо обращение представительного орган поселения в соответствующий контрольно-счетный орган.

Бюджетным кодексом установлены различные сроки представления бюджетной отчетности и подготовки заключений органами внешнего финансового контроля разного уровня. Если в Бюджетном кодексе какие-либо сроки не установлены, это делают законодательные (представительные) органы своими нормативными правовыми актами (таблица 7).

Таблица 7.

Сроки представления бюджетной отчетности и подготовки заключений

органами внешнего финансового контроля разного уровня

В практической деятельности контрольно-счетных органов встречаются разные подходы к организации внешней проверки годовых отчетов об исполнении бюджетов. Остановимся на двух основных вариантах.

Первый подход заключается в следовании букве закона и проведении ограниченного объема контрольных процедур, достаточных для выполнения требований Бюджетного кодекса. Эти процедуры определены в статье 264.4 БК РФ, которой установлено, что внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета включает:

- внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств;

- подготовку заключения на годовой отчет.

Таким образом, предмет внешней проверки Бюджетный кодекс определил. А какова же ее цель? Ответ на этот вопрос можно найти в статье 264.5 БК РФ. В ней определено, что законодательный (представительный) орган рассматривает годовой отчет об исполнении бюджета и принимает решение об утверждении либо отклонении закона (решения) об исполнении бюджета. В случае отклонения закона (решения) об исполнении бюджета, он возвращается для устранения фактов недостоверного или неполного отражения данных.

Таким образом, для принятия годового отчета он должен обладать двумя качествами: полнотой и достоверностью. Следовательно, в заключении контрольно-счетного органа достаточно сделать вывод о полноте и достоверности годового отчета. Алгоритм проведения такой проверки схематично можно представить следующим образом (рис. 15).

Рис. 15. Схема проведения внешней проверки отчета об исполнении бюджета

Данный подход вполне оправдан и может применяться теми контрольно-счетными органами, которые имеют недостаточную численность сотрудников для проведения более глубокой проверки. Особенно это относится к муниципальным районам, которые проводят не только внешнюю проверку отчета об исполнении бюджета муниципального района, но и по обращению представительных органов поселений внешнюю проверку отчетов об исполнении бюджетов городских и сельских поселений, входящих в их состав. Времени на внешнюю проверку муниципальным контрольно-счетным органам отводится недостаточно: отчет им представляется не позднее 1 апреля, а провести внешнюю проверку и подготовить заключение они должны к 1 мая.

В этой ситуации важно принять муниципальный правовой акт, устанавливающий как можно более ранний срок представления контрольно-счетному органу муниципального образования бюджетной отчетности главными администраторами бюджетных средств. Обычно это делается в положении о бюджетном процессе. В этом же документе определяется порядок проведения внешней проверки контрольно-счетным органом.

Если же депутатам для объективного и квалифицированного обсуждения итогов исполнения бюджета необходима дополнительная информация, то контрольно-счетный орган, если на это имеется время и кадровые ресурсы, может подготовить аналитическую записку, в которой изложит все вопросы, интересующие депутатов.

Итак, внешняя проверка отчета об исполнении бюджета проводится в объеме, достаточном для подтверждения его полноты и достоверности. Программа внешней проверки обычно обсуждается на заседании Коллегии контрольно-счетного органа и утверждается его председателем. Она содержит перечень процедур, которые необходимо осуществить, даты их начала и окончания, задания, которые предстоит выполнить каждому подразделению (аудитору, иному сотруднику).

Проверка включает два этапа:

Этап 1. Внешняя проверка бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, включающая проверку полноты и достоверности этой отчетности.

Объектами первого этапа проверки являются главные администраторы бюджетных средств, под которыми понимаются главные распорядители бюджетных средств (ГРБС), главные администраторы доходов бюджетов (ГАД), главные администраторы источников финансирования дефицита бюджетов (ГАИФД).

Внешней проверке подлежат только документы, составляющие бюджетную отчетность в соответствии со статьей 264.1 БК РФ:

- отчет об исполнении бюджета;

- баланс исполнения бюджета;

- отчет о финансовых результатах деятельности;

- отчет о движении денежных средств;

- пояснительная записка.

Документы, не указанные в данной статье БК РФ, в том числе первичная документация, проверке не подлежат. На это прямо указывает постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23. Таким образом, в ходе внешней проверки не проводится анализ состояния бюджетного учета, исполнения смет доходов и расходов бюджетополучателей, первичной документации.

Под полнотой бюджетной отчетности понимается соответствие состава и содержания этой отчетности требованиям нормативных правовых актов.

Для оценки полноты бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств проверяется:

- количество представленных отчетов подведомственных получателей (распорядителей) бюджетных средств, администраторов доходов бюджетов, администраторов источников финансирования дефицита бюджетов (оно должно совпадать с количеством субъектов бюджетной отчетности);

- наличие у главных администраторов бюджетных средств полного комплекта всех форм отчетности, установленных «Инструкцией о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации», утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации;

- содержание представленных форм бюджетной отчетности на предмет отражения в них всех установленных данной Инструкцией показателей.

Под достоверностью бюджетной отчетности понимается степень точности данных этой отчетности, которая позволяет делать правильные выводы о результатах финансовой деятельности субъектов бюджетной отчетности. Достоверность документа подтверждается, если его данные совпадают с данными, на основании которых он был составлен, либо данных другого документа, составленного на основе тех же самых данных первичного учета.

Отчет об исполнении бюджета главных администраторов бюджетных средств составляется на основании данных, представленных в отчетности получателей бюджетных средств, администраторов источников финансирования дефицита бюджета, администраторов доходов бюджета. Его достоверность подтверждается при изучении и оценке:

- форм бюджетной отчетности главного администратора бюджетных средств и находящихся в его ведении администраторов доходов бюджета, администраторов источников финансирования дефицита бюджета и подведомственных получателей бюджетных средств в части соблюдения корректности консолидации показателей отчетности;

- соответствия показателей форм бюджетной отчетности данным Главных книг у получателей бюджетных средств.

По итогам проверки бюджетной отчетности каждого главного администратора бюджетных средств составляется документ, наименование и форма которого утверждаются в соответствии с нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Обычно это акт или заключение.

Этап 2. Проверка полноты и достоверности отчета об исполнении бюджета, составленного финансовым органом на основе отчетности главных администраторов бюджетных средств, и подготовка заключения на годовой отчет.

Полнота и достоверность бюджетной отчетности, составляемой финансовым органом, определяется полнотой и достоверностью сводной бюджетной отчетности, представленной в финансовый орган главными администраторами бюджетных средств. Именно эта процедура проводилась на первом этапе внешней проверки. Остается только:

- сверить количество отчетов с количеством главных администраторов бюджетных средств;

- проверить качество заполнения установленных форм;

- для подтверждения достоверности сверить данные годового отчета об исполнении бюджета с данными отчета соответствующего отделения Федерального казначейства.

По итогам внешней проверки составляется заключение контрольно-счетного органа, в котором делаются выводы о полноте и достоверности годовой бюджетной отчетности, представленной главными администраторами бюджетных средств и финансовым органом, отмечаются недостатки и их влияние на конечный результат, предлагается утвердить (либо не утвердить) отчет об исполнении местного бюджета.

Второй подход к проведению внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета заключается в том, что она включает целый комплекс контрольных мероприятий, в результате выполнения которых законодательному (представительному) органу представляется заключение, содержащее максимум информации об итогах исполнения бюджета. Такое мероприятие правильней было бы называть внешней проверкой исполнения бюджета, а не внешней проверкой отчета об исполнении бюджета. По этому пути идут Счетная палата Российской Федерации и значительное количество региональных контрольно-счетных органов.

Поскольку Закон № 6-ФЗ допускает возможность расширения полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований региональными и муниципальными нормативными правовыми актами, то такой подход может иметь место. Необходимо только отразить это в соответствующих законах (решениях).

Счетная палата Российской Федерации при подготовке заключения на годовой отчет об исполнении федерального бюджета осуществляет комплекс контрольных мероприятий в соответствии со Стандартом СГА 203 «Последующий контроль за исполнением федерального бюджета», утвержденным Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 12 февраля 2008 года (с изменениями от 7 февраля 2014 года).

Данный стандарт определяет, что в целях осуществления последующего контроля за исполнением федерального бюджета, проверки отчета об исполнении федерального бюджета и подготовке заключения Счетной палаты на отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год проводится комплекс контрольных мероприятий.

Целями комплекса контрольных мероприятий являются:

- определение соответствия организации исполнения федерального бюджета требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации;

- определение соответствия фактических показателей исполнения федерального бюджета показателям, утвержденным федеральным законом о федеральном бюджете;

- комплексная оценка причин неисполнения федерального бюджета и недостижения результатов использования средств федерального бюджета, выявление резервов в планировании и исполнении федерального бюджета;

- определение полноты и своевременности исполнения федерального бюджета;

- установление законности исполнения федерального бюджета;

- установление достоверности учета, отчетности и эффективности использования средств федерального бюджета.

При этом решаются следующие задачи:

- установление соответствия исполнения федерального закона о федеральном бюджете Министерством финансов Российской Федерации, Федеральным казначейством, главными администраторами средств федерального бюджета положениям Бюджетного кодекса и иным нормативным правовым актам;

- установление выполнения органами государственной власти своих полномочий и функций по обеспечению исполнения федерального бюджета;

- установление на документальной основе соответствия показателей кассового исполнения федерального бюджета показателям федерального закона о федеральном бюджете;

- установление достоверности бюджетной отчетности каждого главного администратора средств федерального бюджета;

- установление достоверности показателей отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год, документов и материалов, представляемых одновременно с ним;

- анализ показателей исполнения федерального бюджета за отчетный финансовый год по каждому главному администратору средств федерального бюджета;

- подготовка заключений Счетной палаты.

В осуществлении комплекса контрольных мероприятий участвуют все аудиторские направления и структурные подразделения аппарата Счетной палаты.

Заключение Счетной палаты подготавливается на основе:

- результатов комплексаконтрольных мероприятий;

- данных тематических проверок исполнения федерального бюджета за отчетный финансовый год, осуществленных Счетной палатой в отчетном финансовом году и за 6 месяцев текущего года;

- результатов предварительного аудита формирования проекта федерального бюджета и оперативного анализа исполнения и контроля за организацией исполнения федерального закона о федеральном бюджете на отчетный финансовый год и на плановый период;

- заключений Счетной палаты по главным администраторам средств федерального бюджета;

- заключений Счетной палаты на отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год по направлениям деятельности Счетной палаты;

- эффективности внутреннего аудита, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета.

Заключение Счетной палаты состоит из 3 разделов:

1) собственно заключение Счетной палаты объемом до 300 страниц машинописного текста;

2) заключения Счетной палаты по направлениям ее деятельности;

3) приложения к заключению Счетной палаты.

Заключение рассматривается на Коллегии Счетной палаты, подписывается ее председателем и не позднее 1 сентября года, следующего за отчетным, направляется в Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

При подготовке заключения на годовой отчет об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Счетная палата Российской Федерации осуществляет комплекс контрольных мероприятий в соответствии со Стандартом СГА 205 «Последующий контроль исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов», утвержденным Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 12 февраля 2008 года (с изменениями от 7 февраля 2014 года).

Согласно статье 264.5 Бюджетного кодекса одновременно с годовым отчетом об исполнении бюджета в законодательный (представительный) орган вносится проект закона (решения) об исполнении соответствующего бюджета. Данный нормативный правовой акт является актом бюджетного законодательства Российской Федерации, следовательно, подлежит экспертизе, проводимой соответствующим органом внешнего финансового контроля.

В ходе экспертизы анализируется:

- полнота представленных вместе с проектом закона (решения) документов;

- соответствие содержания проекта закона (решения) требованиям законодательства;

- соответствие показателей проекта закона (решения) данным, полученным в результате внешней проверки;

- иные параметры, определяемые соответствующими нормативными правовыми актами.

Таким образом, наряду с заключением на отчет об исполнении бюджета, органы внешнего финансового контроля в установленном порядке и в установленные сроки представляют в законодательные (представительные) органы заключения на проекты законов (решений):

- Счетная палата Российской Федерации – на проект закона Российской Федерации об исполнении федерального бюджета и проекты законов Российской Федерации об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации – на проект закона об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и проект закона об исполнении бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования субъекта Российской Федерации;

- контрольно-счетный орган муниципального образования – на проект решения об исполнении бюджета муниципального образования.

На этом деятельность контрольно-счетных органов по контролю за бюджетом истекшего года не заканчивается. В их планы работы могут быть включены тематические проверки поступления доходов или расходования бюджетных средств в истекшем финансовом году. Потребность более глубокой проверки какого-либо аспекта исполнения бюджета истекшего финансового года может возникнуть и при проведении внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета. В этом случае в план работы вносятся изменения.

Таким образом, следует констатировать, что органы внешнего государственного финансового контроля играют в ходе всего бюджетного процесса исключительно важную роль. Проводимые ими экспертизы проектов бюджетов, мониторинг исполнения бюджетов и анализ бюджетного процесса, проверки годовых отчетов об исполнении бюджетов способствуют соблюдению требований бюджетного законодательства, эффективному использованию средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Задания:

1. Составьте сравнительную таблицу полномочий законодательных (представительных) органов и органов внешнего финансового контроля на всех стадиях бюджетного процесса на основе положений Бюджетного кодекса Российской Федерации. Обозначьте и объясните разницу в полномочиях.

2. Составьте программу внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета муниципального образования для контрольно-счетного органа численностью 5 человек.

Вопросы для самоконтроля:

1. Какими нормативными правовыми актами регулируется деятельность органов внешнего финансового контроля в бюджетном процессе?

2. Какие действия осуществляют органы внешнего финансового контроля до внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган?

3. Какие действия осуществляют органы внешнего финансового контроля на стадии обсуждения и принятия проектов бюджетов?

4. Какие действия осуществляют органы внешнего финансового контроля на стадии исполнения бюджетов?

5. Что включает внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета?

6. В чем заключается полнота и достоверность бюджетной отчетности?

7. Каковы сроки проведения внешней проверки годового отчета об исполнении федерального бюджета Счетной палатой Российской Федерации?

8. Каковы сроки проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации?

9. Каковы сроки проведения внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета?