На стадии исполнения бюджетов

На стадии исполнения бюджетов органы внешнего финансового контроля выполняют следующие мероприятия:

1. Осуществляют оперативный контроль (мониторинг, анализ) исполнения бюджетов, информируя законодательные (представительные) органы об отклонениях от заданных бюджетных показателей.

2. В случае необходимости проводят экспертизу проектов нормативных правовых актов о внесении изменений в соответствующие бюджеты.

3. Проводят анализ бюджетного процесса и вырабатывают предложения, направленные на его совершенствование.

4. Проводят контрольные мероприятия согласно плану своей деятельности в порядке последующего контроля за исполнением доходов и расходов бюджетов прошедшего и текущего годов.

Рассмотрим данные мероприятия подробнее.

1. Оперативный контроль за ходом исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется органами внешнего финансового контроля в соответствии с полномочиями, установленными федеральным законодательством (ст. 264.2 БК РФ, ст. 13, 14, 16, 19 Закона № 41-ФЗ, ст. 9 Закона № 6-ФЗ).

Для исполнения установленных полномочий органы внешнего финансового контроля должны вести постоянное, систематическое наблюдение за процессом исполнения бюджета для того, чтобы иметь возможность анализировать накопленную информацию, использовать ее в своей работе и при необходимости оперативно реагировать на отклонения от заданных бюджетных показателей. Они не имеют права вмешиваться в процесс исполнения бюджета, но обладать информацией, своевременно доводить ее до законодательных (представительных) органов бывает полезно и необходимо.

Можно привести массу примеров, когда бюджетные средства по разным причинам своевременно не доходят до получателей, задерживаясь в разных инстанциях. Не вовремя принятый нормативный правовой акт, ведомственный документ, неправильно проведенный конкурс зачастую обуславливают неэффективное использование бюджетных средств. В течение года бюджетные средства используются неравномерно, на самый конец года обычно приходится пик расчетов с подрядчиками и исполнителями, значительная доля исполнения смет бюджетных учреждений.

Большинство органов внешнего финансового контроля оперативной информацией в должном объеме не обладает. Обычно сказывается недостаточный контакт с органами, осуществляющими кассовое обслуживание исполнения бюджетов, недостаток кадров, недостаточная заинтересованность в оперативной информации основных ее потребителей – законодательных (представительных) органов, отсутствие реальной возможности влиять на оперативное исправление недостатков. С развитием информационных систем положение улучшается.

Существует хорошая возможность использовать информацию, накопленную в органе внешнего финансового контроля в процессе исполнения бюджета, в случае заинтересованности в этом законодательного (представительного) органа. Ведь эти органы уполномочены Бюджетным кодексом в ходе исполнения бюджетов рассматривать отдельные вопросы исполнения бюджета на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп, в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами. Для этого органы внешнего финансового контроля могут снабжать их необходимой информацией. К сожалению, найти примеры эффективного сотрудничества в этом вопросе законодательных (представительных) и органов внешнего финансового контроля очень трудно.

Пожалуй, наиболее системно и квалифицированно построена работа по оперативному контролю за исполнением бюджетов в Счетной палате Российской Федерации и Контрольно-счетной палате Москвы.

Счетная палата Российской Федерации осуществляет контроль за ходом исполнения федерального бюджета, руководствуясь требованиями Стандарта СГА 202 «Оперативный анализ исполнения и контроль за организацией исполнения федерального бюджета», утвержденного Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 25 декабря 2013 года (с изменениями от 7 февраля 2014 года).

В соответствии с данным стандартом целью оперативного анализа и контроля являетсяанализ полноты и своевременности поступлений доходов федерального бюджета, кассового исполнения федерального бюджета в сравнении с утвержденными показателями федерального закона о федеральном бюджете на текущий финансовый год и на плановый период, выявление отклонений и нарушений и внесение предложений по их устранению.

Оперативный анализ и контроль осуществляются посредством проведения контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий, в ходе которых решаются следующие задачи:

- определение полноты и своевременности поступления денежных средств в федеральный бюджет и их расходования в ходе исполнения федерального бюджета;

- определение объема и структуры государственного долга Российской Федерации, размеров профицита (дефицита) федерального бюджета, источников финансирования дефицита федерального бюджета;

- определение полноты поступления в федеральный бюджет средств, полученных от распоряжения федеральным имуществом (в том числе от его приватизации, продажи) и управления объектами федеральной собственности;

- установление соответствия фактических показателей показателям, утвержденным федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и на плановый период, показателям прогноза поступлений доходов федерального бюджета, сводной бюджетной росписи федерального бюджета, выявление отклонений и их анализ;

- выявление негативных тенденций и нарушений в ходе исполнения федерального бюджета, их анализ и внесение предложений по их устранению.

Данные задачи решаются в течение всего года путем осуществления проверки и анализа хода исполнения федерального бюджета, законности и своевременности движения бюджетных средств в Банке России, состояния государственного долга Российской Федерации и использования кредитных ресурсов, федеральной собственности, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в текущем финансовом году и других показателей.

Результатами целого комплекса мероприятий по осуществлению Счетной палатой Российской Федерации анализа и контроля являются следующие документы:

- оперативный доклад Счетной палаты о ходе исполнения федерального бюджета, составляемый ежемесячно нарастающим итогом, и информация к оперативному докладу о фактических показателях исполнения федерального бюджета за соответствующий период текущего финансового года в сравнении с показателями, утвержденными федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и на плановый период;

- оперативный доклад Счетной палаты, составляемый по итогам каждого квартала и аналитическая записка о ходе исполнения федерального бюджета за прошедший квартал;

- оперативный доклад Счетной палаты и аналитическая записка о ходе исполнения федерального бюджета за отчетный финансовый год;

- отчет о результатах проверки соблюдения сроков составления, утверждения и доведения показателей сводной бюджетной росписи, лимитов бюджетных обязательств, соответствия утвержденной сводной бюджетной росписи федеральному закону о федеральном бюджете на текущий финансовый год и на плановый период;

- заключения Счетной палаты на законопроекты о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и на плановый период при поступлении в Счетную палату соответствующих законопроектов.

Контрольно-счетная палата Москвы использует термин «мониторинг». В соответствии с ее Регламентом мониторинг – это регулярное наблюдение за показателями исполнения бюджета города Москвы и социально-экономической ситуации в городе Москве, включающее сбор и анализ управленческой информации на протяжении определенного времени. Это экспертно-аналитическое мероприятие, результаты которого оформляются в виде заключения, которое ежеквартально направляется в Московскую городскую думу и Мэру Москвы.

Контрольно-счетная палата Москвы осуществляет мониторинг исполнения бюджета города Москвы, бюджета Государственного территориального внебюджетного фонда города Москвы и социально-экономической ситуации в городе Москве в соответствии со Стандартом 3.2, утвержденным приказом от 07.05.2013 № 20/01-05.

Если сравнить действия Контрольно-счетной палаты Москвы и Счетной палаты Российской Федерации на стадии исполнения бюджета, то увидим некоторые отличия. Несколько разный смысл вкладывают эти органы внешнего финансового контроля в понятия «анализ и контроль» и «мониторинг». Различаются и содержание мероприятий, и документы по их результатам (таблица 6).

Таблица 6.

Сравнительные характеристики деятельности Счетной палаты

Российской Федерации и Контрольно-счетной палаты Москвы

на этапе исполнения бюджетов

Разные подходы к однотипным процессам объясняются не только нечеткостью правового регулирования, но и разными возможностями органов внешнего финансового контроля. Процесс наблюдения, осуществляемый Контрольно-счетной палатой Москвы, требует меньших затрат времени и людских ресурсов, чем комплекс контрольных мероприятий, проводимых Счетной палатой Российской Федерации.

Большая же часть контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований обладает еще меньшими организационными и кадровыми ресурсами для осуществления эффективного оперативного контроля. Поэтому основным способом реализации ими своих полномочий в ходе исполнения бюджетов является анализ отчетов об исполнении бюджетов за первый квартал, первое полугодие и девять месяцев и представление об этом информации законодательным (представительным) органам.

Данные отчеты исполнительные органы государственной власти и местные администрации представляют в форме, которую устанавливает Министерство финансов Российской Федерации. Так, в настоящее время действует Инструкция о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденная приказом Министерства финансов Российской Федерации от 23.12.2010 № 191н (ред. от 26.10.2013).

Контрольно-счетные органы на основе анализа информации, содержащейся в отчетах, а также полученной в ходе проведения своих контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, подготавливают и направляют в законодательные (представительные) органы документ, содержащий результаты этого анализа. Наименование этих документов в разных контрольно-счетных органах различное: отчет, заключение, информация, аналитическая записка. Это еще раз показывает, что единого понимания статуса этого мероприятия пока не выработано.

2. В процессе исполнения бюджетов возникает необходимость внесения в них изменений. В таких случаях органы внешнего финансового контроляпроводят экспертизу проектов нормативных правовых актов о внесении изменений в соответствующие бюджеты. Данная процедура для Федерального закона о федеральном бюджете регулируется статьями 212 и 213 Бюджетного кодекса. Внесение изменений в нормативные правовые акты о бюджетах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований регулируется соответственно законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами с учетом требований Бюджетного кодекса. Поскольку законы (решения) о внесении изменений в бюджеты являются правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации, то в соответствии со статьей 157 БК РФ их проекты подлежат экспертизе, проводимой органами внешнего финансового контроля.

Процедура проведения этих экспертиз аналогична тем, что реализуется при внесении проектов законов (решений) о бюджетах, только сроки более сжаты, что не может не отражаться на качестве экспертиз.

При проведении экспертиз законов (решений) о внесении изменений в соответствующие бюджеты специалисты органов внешнего финансового контроля обращают особое внимание на обоснование внесения таких изменений.

3. Органы внешнего финансового контроля уполномочены проводить анализ бюджетного процесса и вырабатывать предложения, направленные на его совершенствование. Для этого осуществляется постоянное наблюдение за всеми процедурами, предусмотренными соответствующими нормативными правовыми актами. При этом анализируются:

- сроки и последовательность осуществления всех процедур, проводимых в процессе исполнения бюджетов;

- порядок внесения изменений в соответствующий бюджет в течение финансового года;

- сроки и полнота представления всех документов, предусмотренных соответствующими нормативными правовыми актами;

- соблюдение участниками бюджетного процесса своих полномочий;

- соблюдение законодательства в период временного управления бюджетом, если он не вступил в силу с 1 января текущего финансового года, а также процедуры внесения изменений в закон (решение) о бюджете по окончании периода временного управления бюджетом (статьи 190 и 191 БК РФ).

Предложения по совершенствованию бюджетного процесса контрольно-счетные органы направляют в законодательные (представительные) органы. Закон (положение) о бюджетном процессе – не застывший документ, в него периодически вносятся изменения. Они обычно широко обсуждаются на депутатских комиссиях с активным участием органов внешнего финансового контроля.

4. В течение финансового года органы внешнего финансового контроля проводят контрольные мероприятия согласно плану своей деятельности в порядке последующего контроля за исполнением бюджетов прошедшего и текущего годов. Поскольку последующий контроль можно осуществлять только после наступления события (поступления в бюджет или использования бюджетных средств), то обычно в первом полугодии планируются проверки, касающиеся различных аспектов исполнения бюджета прошедшего финансового года. Во втором полугодии в план включается также проведение проверок использования бюджетных средств в первом полугодии текущего года.