Органами внешнего финансового контроля

В статье 14 Закона № 41-ФЗ установлено, что в полномочия Счетной палаты Российской Федерации входит осуществление контрольно-ревизионной, экспертно-аналитической, информационной и иных видов деятельности.

Аналогичная, хотя и несколько видоизмененная норма, действует также в отношении региональных и муниципальных контрольно-счетных органов. В статье 10 Закона № 6-ФЗ определено, что внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Таким образом, проведение контрольных мероприятий входит в полномочия органов внешнего финансового контроля на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

Характерным признаком контрольных мероприятий является то, что они проводятся после совершения финансовых операций и получения результата. Например, полноту уплаты налога или арендной платы за пользование государственным имуществом можно проконтролировать только после зачисления платежей в соответствующий бюджет. Правомерность использования бюджетных средств можно выяснить после того, как они будут потрачены. Эффективность исполнения государственной программы оценивается путем сравнения фактически полученных результатов с запланированными. Таким образом, контрольные мероприятия проводятся в порядке последующего контроля.

Классические методы, применяемые при осуществлении последующего контроля, – это проверки и ревизии. В последнее время получил распространение такой метод последующего контроля, как обследование.

Все чаще применяемые в последнее время понятия «финансовый аудит» и «аудит эффективности», если их рассматривать как некую разновидность контрольных мероприятий, сводятся к проверкам финансовой отчетности и проверкам эффективности использования бюджетных средств. Если же применять эти понятия в более широком смысле, то их не следует ограничивать рамками контрольного мероприятия, это, скорее, целый комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, или совсем иная форма осуществления деятельности органов внешнего финансового контроля.

Термины «обследование», «проверка», «ревизия», кроме того что отражают контрольные действия «по факту», хорошо подходят для классификации контрольных мероприятий по объему выполняемых контрольных действий. Обследование – самое короткое контрольное мероприятие. Его цель – получить минимальные данные об объекте обследования и определиться с необходимостью проведения более масштабного контрольного мероприятия. Проверка – контрольное мероприятие, проводимое в соответствии с заданной темой. Ревизия предполагает осуществление всестороннего контроля и исследования всей финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля.

Таким образом, контрольное мероприятие можно определить как форму осуществления внешнего государственного и муниципального финансового контроля посредством проведения обследований, проверок и ревизий.

Планирование контрольных мероприятий происходит в период составления годового плана работы органа, уполномоченного осуществлять бюджетный контроль.

Органы внешнего финансового контроля составляют и утверждают годовой план работы самостоятельно. При этом:

- в план работы Счетной палаты Российской Федерации обязательному включению подлежат поручения Совета Федерации и Государственной Думы, обращения не менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Обязательному рассмотрению при формировании планов работы Счетной палаты Российской Федерации подлежат запросы Президента Российской Федерации, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- в план работы контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации включаются контрольные мероприятия также на основании поручений законодательного органа, по предложению или запросу высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;

- в план работы контрольно-счетного органа муниципального образования могут включаться контрольные мероприятия также на основании поручений представительного органа местного самоуправления, по предложению или запросу главы муниципального образования.

Органы внутреннего финансового контроля формируют годовые планы работы и представляют их на утверждение вышестоящему руководителю в соответствии с нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти, исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.

Обычно в годовом плане применяется распределение контрольных мероприятий по кварталам, закрепление их за конкретными исполнителями.

Иногда возникает потребность провести контрольное мероприятие, не включенное в план. Данная ситуация регулируется в соответствующих нормативных правовых актах. Обычно она разрешается двумя путями: либо вносятся изменения в годовой план работы, либо проводятся внеплановые контрольные мероприятия.

Ключевое место в планировании контрольных мероприятий отводится формулировке их наименований. В наименовании контрольного мероприятия отражаются метод его проведения и тема контрольного мероприятия. Особое внимание уделяется тому, чтобы тема контрольного мероприятия соответствовала полномочиям органа бюджетного контроля, установленным нормативными правовыми актами.

Объектами контроля в соответствии с Бюджетным кодексом являются:

- главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств, главные администраторы, администраторы доходов бюджета, главные администраторы, администраторы источников финансирования дефицита бюджета;

- финансовые органы, главные распорядители, распорядители и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации;

- государственные (муниципальные) учреждения;

- государственные (муниципальные) унитарные предприятия;

- государственные корпорации и государственные компании;

- хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах;

- юридические лица, индивидуальные предприниматели, физические лица в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, договоров (соглашений) о предоставлении государственных или муниципальных гарантий;

- органы управления государственными внебюджетными фондами;

- юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования;

- кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами, в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Также может осуществляться контроль за использованием межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Такой контроль осуществляется также в отношении главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты.

Точное и полное понимание полномочий органа бюджетного контроля, предмета и возможных объектов контрольных мероприятий обеспечивает грамотное формулирование темы контрольного мероприятия.

Формулировка темы включает:

- указание предмета контрольного мероприятия (что подлежит контролю). Например, поступление доходов, результаты исполнения государственных (муниципальных) программ и входящих в их состав подпрограмм, использование бюджетных средств, имущества, межбюджетных трансфертов и т. д.;

- определение объекта контроля (кто контролируется). Это могут быть министерства и ведомства, государственные (муниципальные) учреждения, унитарные предприятия и другие объекты в пределах полномочий органа бюджетного контроля;

- период деятельности объекта контроля, за который осуществляются контрольные действия (за прошедший финансовый год или несколько лет, полугодие, квартал);

- при необходимости конкретизацию направления контрольных действий (законность, эффективность использования бюджетных средств, своевременность, полнота поступления доходов, правильность их исчисления, исполнение порядка распоряжения и управления имуществом, соблюдение условий предоставления субсидий, законность и эффективность использования межбюджетных трансфертов и т.д.).

Ниже приведены примеры удачных формулировок наименований контрольных мероприятий, где учтены все составляющие, определяющие ее тему.

Счетная палата Российской Федерации: «Проверка законности и эффективности расходования в 2010 – 2012 годах средств государственной корпорации – Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, направленных на капитальный ремонт многоквартирных домов и на переселение граждан из аварийного жилищного фонда, в Калининградской области».

Контрольно-счетная палата Москвы: «Проверка эффективности и законности использования бюджетных средств, выделенных префектуре Восточного административного округа города Москвы на проведение капитального ремонта жилищного фонда в 2012 и 2013 годах».

Счетная палата Свердловской области: «Проверка использования средств областного бюджета, выделенных Министерству социальной политики Свердловской области в 2012 году на реализацию областной целевой программы «Социальная защита населения и социальная поддержка инвалидов в Свердловской области» на 2011 – 2015 годы».

Счетная палата города Тюмени: «Проверка эффективности использования средств местного бюджета, направленных в 2013 году на предоставление населению услуг культурно-досуговых учреждений в рамках реализации муниципальной программы «развитие культуры и искусства в городе Тюмени на 2012-2014 годы».

Однако не всегда удается оптимальным образом сформулировать тему контрольного мероприятия. Приведем реальный пример из практики: контрольно-счетный орган одного из субъектов Российской Федерации рассматривал возможность включения в план работы предложения по проведению проверки исполнения Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории этого субъекта Российской Федерации. Данная проверка не была включена в план работы по следующим причинам:

1) предмет контроля изложен некорректно. В компетенцию контрольно-счетных органов не входит контроль за исполнением конкретных законов. Было бы правильным говорить о законности использования бюджетных средств при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд;

2) не определены конкретные объекты контрольного мероприятия: количество органов местного самоуправления в субъекте Российской Федерации настолько велико, что проверить их все в разумный период времени не представляется возможным. Кроме того, не во всех случаях использование средств местных бюджетов подлежит проверке контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации;

3) не определен период, за который предлагается проверить деятельность объектов контроля.

Данное контрольное мероприятие могло быть выполнено, если его наименование сформулировать, например, следующим образом: «Проверка законности использования бюджетных средств при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для муниципальных нужд органами местного самоуправления городских округов «А», «Б» и «В» в 2013 году».

В наименование контрольного мероприятия могут не входить некоторые элементы, если они и без этого определяются однозначно. Например, если бюджетные средства на озеленение территории выделяются только управлению благоустройства, то нет необходимости упоминать об этом при формулировке темы контрольного мероприятия.

При переходе с 2014 года к формированию бюджетов в программной структуре становится актуальным планирование проверок использования бюджетных средств на выполнение государственных (муниципальных) программ, подпрограмм, ведомственных программ и мероприятий, входящих в состав данных программ.

Проведение контрольных мероприятий включает три этапа:

1. Подготовка к проведению контрольного мероприятия (подготовительный этап).

2. Проведение контрольного мероприятия (основной этап).

3. Оформление результатов контрольного мероприятия (заключительный этап).

Схематично этапы проведения контрольного мероприятия органами внешнего финансового контроля изображены на рис. 16.

Рис. 16. Этапы проведения контрольного мероприятия

1. Подготовка к проведению контрольного мероприятия начинается после издания приказа (распоряжения) председателя органа внешнего финансового контроля. В этом документе определяются сроки проведения контрольного мероприятия и состав рабочей группы, назначается его руководитель. Кроме того, намечаются цель, задачи, предмет, объекты мероприятия, запрашивается необходимая информация, изучаются нормативные правовые акты.

Итогом подготовительного периода является составление программы контрольного мероприятия, в которой отражаются основания его проведения, цель, предмет и объекты, сроки проведения, проверяемый период, состав рабочей группы, а также перечень вопросов, на которые предстоит ответить в ходе контрольного мероприятия.

При подготовке мероприятия может составляться рабочий план (график) его проведения. Если программа контрольного мероприятия является документом, определяющим его содержание, то в рабочем плане устанавливается порядок проведения контрольных процедур во времени, распределение объема работ между инспекторами (кто и в какие сроки выполняет конкретные контрольные действия).

Программа и рабочий план проведения контрольного мероприятия подлежат утверждению в порядке, определенном регламентом органа внешнего финансового контроля.

2. Проведение контрольного мероприятия осуществляется в соответствии с его программой и рабочим планом. Содержание и особенности каждого контрольного мероприятия обусловлены его темой, возможностями конкретного органа внешнего финансового контроля, состоянием объекта контроля и многими другими факторами. Контрольные мероприятия проводятся в соответствии с методиками и стандартами, принятыми в каждом конкретном контрольно-счетном органе.

В ходе контрольного мероприятия исследуются:

- федеральное законодательство, имеющее отношение к теме контрольного мероприятия, а также регулирующее правоотношения в случаях, возникающих при исследовании конкретных ситуаций, возникающих в ходе контрольного мероприятия;

- нормативные правовые акты законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления муниципальных образований, в которых проводится контрольное мероприятие;

- правоустанавливающие документы, на основании которых осуществляется деятельность объектов контроля (уставы, регламенты, положения, приказы и др.);

- документы, определяющие статус и полномочия объектов контроля как участников бюджетного процесса: закон (решение) о бюджете, бюджетная роспись, лимиты бюджетных обязательств, сметы расходов и др.);

- документы, определяющие условия предоставления бюджетных средств в рамках бюджетных правоотношений (положения, методики, правила, инструкции, соглашения и др.);

- документы, необходимые для оформления гражданско-правовых отношений при поставке товаров, проведении работ, оказании услуг (контракты, договоры, акты о приемке и др.);

- первичные документы (платежные поручения, накладные, товарные чеки и др.).

Количество и состав изучаемых документов зависят от темы контрольного мероприятия.

Общие права и обязанности для всех должностных лиц органов внешнего финансового контроля, участвующих в проведении контрольных мероприятий, установлены законодательно. Для контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований они определены в Законе № 6-ФЗ. В нем определено, что должностные лица контрольно-счетных органов при проведении контрольных мероприятий имеют право:

- беспрепятственно входить на территорию и в помещения, занимаемые проверяемыми органами и организациями, иметь доступ к их документам и материалам, а также осматривать занимаемые ими территории и помещения;

- в случае обнаружения подделок, подлогов, хищений, злоупотреблений и при необходимости пресечения данных противоправных действий опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады и архивы проверяемых органов и организаций, изымать документы и материалы с учетом ограничений, установленных законодательством Российской Федерации;

- направлять запросы должностным лицам территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, органов государственной власти и государственных органов субъектов Российской Федерации, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, организаций;

- в пределах своей компетенции требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых органов и организаций представления письменных объяснений по фактам нарушений, выявленных при проведении контрольных мероприятий, а также необходимых копий документов, заверенных в установленном порядке;

- составлять акты по фактам непредставления или несвоевременного представления должностными лицами проверяемых органов и организаций документов и материалов, запрошенных при проведении контрольных мероприятий;

- в пределах своей компетенции знакомиться со всеми необходимыми документами, касающимися финансово-хозяйственной деятельности проверяемых органов и организаций, в том числе в установленном порядке с документами, содержащими государственную, служебную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну;

- знакомиться с информацией, касающейся финансово-хозяйственной деятельности проверяемых органов и организаций и хранящейся в электронной форме в базах данных проверяемых органов и организаций.

При проведении контрольных мероприятий должностные лица контрольно-счетных органов не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность проверяемых органов и организаций, а также разглашать информацию, полученную при проведении контрольных мероприятий, предавать гласности свои выводы до завершения контрольных мероприятий и составления соответствующих актов и отчетов. Они несут ответственность за достоверность и объективность результатов проводимых ими контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также за разглашение государственной и иной охраняемой законом тайны.

При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляются акты. Акты обычно составляются по каждому объекту контрольного мероприятия, поэтому их количество равно количеству объектов.

В актах отражается фактическое состояние дел на проверяемом объекте, недостатки и нарушения, выявленные в ходе контрольного мероприятия. Они подписываются должностными лицами контрольно-счетного органа, участвующими в проверке объекта, по которому составляется акт.

Акты доводятся до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. Законодательство не содержит требования о подписании акта руководителем объекта контрольного мероприятия. Вся ответственность за достоверность изложенной информации лежит на должностных лицах, составивших акт. Однако после получения акта в срок, устанавливаемый законами субъектов Российской Федерации, руководители проверяемых органов и организаций могут представить свои пояснения и замечания. Какое-либо реагирование со стороны контрольно-счетных органов на эти пояснения и замечания законодательно не предусмотрено.

В ходе контрольного мероприятия возникает необходимость проведения встречных проверок. Это происходит, когда данные, представленные получателями бюджетных средств, требуют подтверждения из других источников (чаще всего, из организации, куда получатель направил бюджетные средства). В таком случае проводится встречная проверка, по результатам которой также составляется акт. Акты составляются также в иных, предусмотренных законом случаях:

- при непредставлении запрошенных документов и материалов;

- при опечатывании касс, кассовых и служебных помещений, складов и архивов, изъятии документов и материалов.

В этих и других случаях, требующих безотлагательного применения мер, руководителям объектов контроля выдаются предписания.

3. Результаты контрольного мероприятия оформляются документами, определенными законодательно. На основании информации, содержащейся в акте, руководитель контрольного мероприятия составляет отчет. Отчет о результатах контрольного мероприятия содержит основные итоги его проведения с выводами и предложениями. Он должен быть достаточно краток и изложен понятным языком. Отчет направляется в законодательный (представительный) орган и высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (главе муниципального образования).

Руководителям проверяемых органов и организаций направляются представления, предписания.

В случае необходимости в финансовые органы направляются уведомления о применении бюджетных мер принуждения.

По итогам контрольного мероприятия могут составляться протоколы об административных правонарушениях.

В случаях выявления незаконного использования бюджетных средств, в которых усматриваются признаки преступления или коррупционного правонарушения, материалы контрольного мероприятия могут передаваться в правоохранительные органы.

Порядок проведения контрольных мероприятий и оформления документов на всех этапах этого процесса в разных органах внешнего финансового контроля отличается незначительно, и в общем виде выглядит так, как представлено на рисунке 17.

Рис. 17. Порядок проведения органами внешнего финансового контроля

контрольного мероприятия и оформления его документов