Организационная (внутренняя) структура и штаты органов государственного управления

Исключительно важное значение для обеспечения эффективности работы аппарата управления имеет правильная, научно обоснованная организационная структура органов управления. С ее помощью обеспечиваются наиболее рациональные связи внутри системы органов управления, а также приспособление аппарата каждого отдельного органа к выполнению стоящих перед ним задач.

Организационная структура призвана закреплять за органом государственного управления и его составными частями весь комплекс задач и функций управления, необходимый для успешного руководства конкретными участками работы, обеспечивать единство этого руководства; сочетать задачи и функции различных структурных подразделений между собой, а также с задачами и функциями органа управления в целом, с тем чтобы избежать дублирования в их деятельности, чтобы коллективный вклад в решение поставленных перед органом задач был выше суммы индивидуальных усилий; способствовать сотрудничеству и согласованности в работе всех составных частей органа; гарантировать путем закрепления рациональных систем связей получение необходимой информации каждым структурным подразделением, своевременную подготовку, принятие и реализацию управленческих решений; облегчать путем четкой классификации должностей решение вопросов, связанных с продвижением по службе; обеспечивать правильное распределение нагрузки между составными частями органа; помогать стандартизации и унификации управленческих процессов путем внедрения типовых и примерных схем; облегчать контроль за работой структурных звеньев органа.

Каждый орган государственного управления имеет свою организационную структуру, которая представляет собой совокупность его внутренних подразделений, схему распределения функций и полномочий между ними, систему взаимоотношений, урегулированную юридическими нормами. Совокупность этих структурных подразделений образует рабочий аппарат органа. Каждое такое подразделение в соответствующей степени участвует в практической реализации его компетенции, для чего наделяется определенными полномочиями.

Структура отражает в своеобразной форме компетенцию. Каждое структурное подразделение действует в пределах его компетенции. Любой орган следует рассматривать как организационное единство всех его внутренних подразделений, каждое из которых в отдельности и все они в совокупности принимают участие в осуществлении компетенции этого органа государственного управления.

Компетенция представляет собой юридические границы полномочий составных структурных подразделений. Разделение на структурные подразделения производится для того, чтобы распределить задачи, функции и полномочия органа между специалистами, находящимися в структурных подразделениях, с целью наилучшей и эффективной их реализации и повышения ответственности за выполнение порученного дела.

Организационная внутренняя структура строится с ограниченным функционализмом, т. е. внутренние структуры, как правило, не обладают полномочиями внешнего характера. Они воздействуют на управляемые объекты и подчиняются руководству органа управления, в котором они созданы, выполняют все распоряжения его руководителей. Вместе с тем самому структурному подразделению могут подчиняться другие органы управления, учреждения, предприятия, организации, находящиеся в его ведении. Их компетенция ограничивается внутренними рамками органа. В порядке исключения некоторые структурные подразделения наделяются полномочиями внешнего характера. Подобные подразделения могут образовывать свою систему органов. Такой правовой статус имеют в основном внутренние структурные подразделения в виде инспекции (ГАИ в МВД, Главное управление гигиены, эпидемиологии и профилактики в Министерстве здравоохранения). Такими же полномочиями наделены департаменты в структуре министерств (государственных комитетов), имеющие права юридического лица (например, в структуре МВД созданы пять департаментов – по гражданству и миграции, исполнения наказаний, финансов и тыла, охраны, обеспечения оперативно-розыскной деятельности; в структуре Министерства транспорта и коммуникаций действуют Департамент «Белавтодор» и Департамент по авиации)^[66].

Эффективное осуществление компетенции зависит от рациональной внутренней структуры органа управления, оптимального ее распределения между структурными подразделениями, четкого правового закрепления в правовых актах.

Организационная структура каждого органа государственного управления индивидуальна. Она во многом зависит от того, какие задачи и функции на орган возлагаются, каково его конкретное назначение. Строится структура с таким расчетом, чтобы обеспечить его работоспособность и максимальную экономичность. Выбор организационной структуры связан с четким определением задач и функций каждого структурного подразделения и его ответственности за конкретный участок работы. Организационная структура устанавливается с учетом общих структурных схем.

Общая численность работников центрального аппарата республиканских органов управления утверждается Президентом или Советом Министров (без учета персонала по обслуживанию и охране зданий). В то же время министрам предоставлено право утверждать структуру и штатное расписание центрального аппарата министерств в пределах установленных для этого аппарата численности работников и фонда заработной платы с соблюдением схем должностных окладов. В п. 8.1 Положения о Министре Республики Беларусь (указ Президента от 21 ноября 2001 г. № 692) закреплено право министра утверждать структуру и штатное расписание центрального аппарата министерства в пределах установленной численности работников и расходов на его содержание, устанавливать работникам центрального аппарата министерства надбавки за сложность и напряженность работы. В п. 11.3 Положения о Министерстве внутренних дел (указ Президента от 4 декабря 2007 г. № 611) закреплено право министра в пределах установленной численности определять по согласованию с Президентом структуру центрального аппарата МВД, утверждать его штатное расписание, структуру и штатное расписание органов внутренних дел, организаций, входящих в систему органов внутренних дел, главного управления командующего внутренними войсками МВД, перераспределять исходя из сложности оперативной обстановки и степени важности выполняемых задач штатную численность между органами внутренних дел (кроме штатной численности центрального аппарата МВД).

Структура органа государственного управления строится таким образом, чтобы каждое его звено осуществляло определенные группы функций управления. По своему характеру функции управления подразделяются на следующие три основные группы:

1) общеорганизационные, или функции общего руководства (координация и согласование различных видов деятельности, подготовка решений, контроль за их выполнением, оценка результатов работы);

2) специализированные (методологическое или техническое руководство, организация снабжения и сбыта, руководство финансовой деятельностью);

3) обслуживающие (отчетность и статистика, бухгалтерский учет, хозяйственное и канцелярское обслуживание и др.).

Внутренняя структура органа управления устанавливается и изменяется с учетом конкретных условий. Это означает, что наряду с общими принципами определения структуры необходимо принимать во внимание условия, в которых действует орган, их влияние на формирование органа.

Структура органов управления настолько разнообразна, что при первом взгляде на нее создается впечатление о невозможности выделить какие-то общие элементы. И все же основные блоки есть во всех органах управления. К таким структурным подразделениям относятся: руководство; отраслевые структурные подразделения; функциональные структурные подразделения; вспомогательные и обслуживающие структурные подразделения.

Кроме этих структурных подразделений могут создаваться различные советы (научно-технические, научные, научно-методические, научно-консультативные и др.), экспертные комиссии, инспекции и др.

В качестве примера можно рассмотреть структуру Министерства архитектуры и строительства: руководство – министр, его помощник и советник, четыре заместителя, в том числе первый, коллегия министерства; отраслевые и функциональные подразделения – управление информации и внешнеэкономической деятельности, главное управление проектных работ, градостроительства и архитектуры, управление жилищного строительства, главное управление строительства, главное управление научно-технической и инновационной политики, главное управление промышленности строительных материалов и конструкций, управление бухгалтерского учета, отчетности, финансов и креди-та, Республиканский комитет Белорусского профсоюза работников строительства и промстройматериалов; вспомогательные службы – юридический отдел, отдел кадров, сектор режимно-секретной деятель-ности, служба ведомственного контроля. В министерстве для рассмот-рения основных предложений развития науки и техники и внедрения в производство их новейших достижений действует научно-технический совет и архитектурно-градостроительный совет.

Вспомогательно-обслуживающие структурные подразделения характеризуются тем, что они не отражают специфики функций и полномочий органа государственного управления, структурными подразделениями которого они являются. К ним относятся, например, хозяйственное управление (отдел), канцелярия, архивы и др.

Для однородных органов управления, как правило, устанавливается типовая или примерная структура; для отдельных органов может быть утверждена индивидуальная структура.

С вопросом организационной структуры органа государственного управления неразрывно связан вопрос о его штатах.

Штаты установлены для каждой государственной организации. В штатах в соответствии с организационной структурой определяется перечень и количество должностей, а также объем работы по должности. Лишь утвержденные в установленном порядке штаты служат юридическим основанием для комплектования личного состава органа или его финансирования.

Штаты органа государственного управления официально закрепляются в штатном расписании, которое содержит полный перечень структурных подразделений и должностей в организационной структуре органа с указанием должностных окладов. Юридическое значение штатного расписания состоит в том, что оно служит основанием для оплаты труда служащих. Порядок составления и утверждения штатных расписаний органов управления контролируется вышестоящими органами. В штатное расписание могут вноситься изменения, например при так называемом сокращении штатов.

Важная роль в оптимизации структуры и штатов органов государственного управления принадлежит типовым структурам. Их использование способствует ликвидации излишеств в штатах, сокращению, удешевлению и упрощению управленческого аппарата.

Разработка типовых структур обеспечивает единый подход к определению состава служб управления и их подчиненности, наиболее рациональное разграничение функций, а также правильное распределение работников по подразделениям. Все это ведет к минимизации затрат на управление и одновременно обеспечивает его эффективность.