Система органов государственного управления, организационные и правовые основы ее построения, формы взаимодействия между звеньями в системе

Система органов исполнительной власти – это юридически упорядоченная внутренне согласованная совокупность различных по своей организационно-правовой форме органов, соподчиненных на основе разделения компетенции между ними и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории Республики Беларусь. Эта система выступает как комплексное образование, имеющее свою вертикальную иерархическую структуру и горизонтальные уровни и организующее на правовой основе в соответствии с государственной политикой повседневное оперативное управление экономической (хозяйственной), социально-культурной, административно-политической сферой.

При построении системы органов государственного управления (исполнительной власти) преследуются следующие основные задачи:

1) сгруппировать однородные отрасли экономики, социально-культур ного и административно-политического строительства, придав им организационное единство и единство управления;

2) охватить все без исключения функции государственного управления (исполнительной власти), четко определить организационную ячейку для каждой из них и при этом так, чтобы в аппарате управления был по возможности один орган или одна система соподчиненных органов, полностью ответственных за тот или иной участок управления;

3) обеспечить быстрое и четкое прохождение административных дел, с тем чтобы каждое административное дело окончательно решалось, как правило, в одном органе и в том звене управления, в котором это наиболее целесообразно с точки зрения требований централизма и децентрализма в управлении;

4) обеспечить необходимую координацию и согласованность деятельности органов государственного управления (исполнительной власти) сверху донизу, для чего создаются специальные звенья координационного характера;

5) четко определить задачи, функции, полномочия каждого органа государственного управления (исполнительной власти) в отдельности и систем отраслевых и функциональных органов. Юридически это закрепляется в специальных положениях об органах государственного управления (исполнительной власти).

Системе органов государственного управления присуще прежде всего ярко выраженное организационное обособление как в целом, так и каждой из составных ее частей, структурное место, а также внутреннее строение которых с достаточной полнотой закреплено формальным путем – путем издания соответствующего правового акта, что является исходным условием структурного упорядочения всей системы.

Система органов государственного управления (исполнительной власти) состоит из частей, которые принято называть звеньями. Если система основывается на общности объединяемых органов, то расчленение ее на звенья проводится на основе имеющихся у органов государственного управления (исполнительной власти) различий в содержании и объеме компетенции, территориальных масштабах деятельности, порядке формирования, в структуре органа и штатах.

По своему составу система органов государственного управления характеризуется сложной иерархической (многоуровневой) структурой: имеется в виду подразделение ее на подсистемы и отдельные органы, находящиеся между собой в разнообразных связях (вертикальных, горизонтальных, диагональных и т. д.), а также распределение функций между подсистемами и органами различного уровня (ранга). На компонентность (состав) системы органов государственного управления влияет целый ряд объективных факторов: государственное устройство Республики Беларусь; административно-территориальное устройство; характер экономики; масштабы социально-культурной и административно-политической деятельности; сложность, разветвленность объектов управления и их профиль.

Республика Беларусь – унитарное государство. Это обусловило в управленческой системе наличие общереспубликанских органов государственного управления. Административно-территориальное деление определяет систему местных исполнительных и распорядительных органов управления. На этой основе обеспечивается повседневная организаторская деятельность по руководству местным хозяйством и культурой, по непосредственному обслуживанию населения. Сложность хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства обусловливает необходимость принципа управляемости в построении и определении количественного показателя системы органов государственного управления. В частности, с учетом практической целесообразности и организации единого и дифференцированного, оперативного и квалифицированного руководства создаются органы управления общей, отраслевой и межотраслевой компетенции.

В основе построения системы органов государственного управления лежат прежде всего социально-политические принципы государственного управления. Эти принципы носят общий, универсальный и обязательный характер. Они едины для всех видов исполнительнораспорядительной деятельности, несмотря на их специфичность. Но основных принципов явно недостаточно для построения и функционирования звеньев системы органов государственного управления. Поэтому помимо основных принципов государственного управления важную роль в формировании аппарата государственного управления играют организационные принципы. В отличие от основных эти принципы имеют более узкую сферу действия. На них базируется организация звеньев системы органов государственного управления, взаимодействие между ними.

В формировании звеньев органов государственного управления важное значение имеют отраслевой, межотраслевой (функциональный) и территориальный организационные принципы управления.

Отраслевой принцип построения аппарата государственного управления означает такую его систему, при которой как за органом, так и за его структурными подразделениями закрепляются однородные, органически связанные по характеру деятельности объекты управления в области экономики (промышленность, сельское хозяйство), социальнокультурного строительства (образование, культура, здравоохранение), административно-политического строительства (оборона, внутренние дела). Орган государственного управления осуществляет по отношению к объектам управления в полном объеме все функции управления, что позволяет сосредоточивать внимание, силы и средства на однородных объектах, управлять ими с учетом их особенностей, создавать необходимые условия для осуществления отраслевой специализации и централизации.

Отраслевые органы государственного управления осуществляют единую государственную политику в пределах своей отрасли, они разрабатывают прогнозы, программы и предложения, направленные на улучшение функционирования отраслевых объектов управления.

На основе государственного устройства, в том числе административнотерриториального деления, как уже отмечалось, осуществляется территориальный принцип управления. Этот принцип управления призван способствовать комплексному развитию экономической, социальнокультурной и административно-политической сфер управления, обеспечению общественного порядка, безопасности, прав и свобод граждан на территории Республики Беларусь.

Территориальный принцип предполагает наделение субъектов управления полномочиями по воздействию на органы отраслевого управления.

Территориальный принцип лежит в основе управления в свободных экономических зонах.

Территориальный принцип предполагает создание органов широкой, общей компетенции, органов многоотраслевых. К таким органам относятся Совет Министров, местные исполнительные и распорядительные органы – исполнительные комитеты (местные администрации).

На основе функционального принципа формируются специальные звенья аппарата государственного управления, которые осуществляют специальные подведомственные функции управления. Применение функционального принципа обеспечивает развитие межотраслевых связей, решение вопросов, имеющих общее значение для всех или многих отраслей управления, способствует достижению согласованности и единообразия в деятельности отраслевых систем управления. В соответствии с рассматриваемым принципом формируются органы государственного управления, занимающие подведомственное положение и наделенные полномочиями, большими по сравнению со всеми или несколькими отраслями, сферами управления (в установленных законом пределах и в рамках осуществления, как правило, одной управленческой функции).

Правовой основой построения системы органов государственного управ ления (исполнительной власти) являются: Конституция, закон «О Совете Министров Республики Беларусь», закон «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», указ Президента «О структуре Правительства Республики Беларусь», указ Президента «О некоторых мерах по оптимизации системы государственных органов и иных государственных организаций, а также численности их работников».

В соответствии с указанными нормативными актами в системе органов государственного управления (исполнительной власти) можно выделить следующие звенья:

1) Совет Министров Республики Беларусь;

2) республиканские органы исполнительной власти:

– министерства – 24;

– государственные комитеты, подчиненные правительству, – 7;

– государственные организации (объединения (концерны), подчи-ненные Совету Министров Республики Беларусь) – 6;

3) местные органы государственного управления: исполкомы, местные администрации и их структурные подразделения (комитеты, главные управления (управления), отделы).

формы взаимоотношений равнозначных республиканских органов государственного управления весьма разнообразны. Прежде всего к ним относится совместное издание правовых актов. Совместно издаваемые этими органами управления акты по своему наименованию, характеру и содержанию могут быть различными (постановления, приказы, инструкции, положения и др.).

Издание совместных актов республиканских органов государственного управления отражает переплетение компетенции этих органов управления, связь их общих интересов и является одним из способов взаимной координации усилий по определенным вопросам управленческой деятельности в целях более успешного совместного их решения. Инициатором принятия совместных актов в равной мере может выступать каждый из этих органов управления и в то же время каждый из них несет ответственность как за содержание, так и за нарушение принимаемых актов. Такие совместные акты обязательны для выполнения предприятиями, организациями и учреждениями, подведомственными этим органам.

Важными формами взаимоотношений республиканских органов государственного управления являются совместные обсуждения отдельных вопросов, касающихся их деятельности, а также согласование принимаемых актов или решений. Согласование принимаемых актов обеспечивает единство подхода к решению однородных вопросов министерствами и республиканскими органами государственного управления, а также конкретизирует сотрудничество этих органов управления.

Совместные обсуждения вопросов, как правило, проводятся о выполнении уже принятых правовых актов или об осуществлении соответствующих заданий Совета Министров. Для этого проводятся совместные конференции, совещания и другие мероприятия.

Кроме указанных могут быть и другие основания и формы взаимоотношений между республиканскими органами государственного управления. Например, информация со стороны органа о совершении каких-либо действий, рассмотрение тем или иным республиканским органом государственного управления предложений, исходящих от другого органа, направление на заключение отдельных разрабатываемых и принимаемых нормативных актов. Эти отношения большей частью возникают по инициативе непосредственно самих органов, особенно тех из них, деятельность которых носит межотраслевой характер. Механизм взаимоотношений отраслевых и межотраслевых органов управления строится на основе взаимосвязи и взаимозависимости отраслевого и межотраслевого управления. Это обусловливается главным образом экономическими потребностями, повышением эффективности производства и другими необходимыми материальными условиями. Многие основания возникновения отношений между республиканскими органами государственного управления закреплены в соответствующих актах Совета Министров.

При взаимоотношениях республиканских органов государственного управления должны соблюдаться законные права и интересы этих органов управления, а сами взаимосвязи всячески способствовать осуществлению закрепленной за ними компетенции.