Понятие, особенности и виды администра тивно-правовых отношений

В теории права под правоотношением понимается возникающая на основе норм права индивидуализированная общественная связь между лицами, характеризуемая наличием субъективных юридических прав и обязанностей и поддерживаемая (гарантируемая) принудительной силой государства^[53]. Говоря об административных правоотношениях, следует отметить, что аппарат исполнительной власти обеспечивает выполнение задач в сферах хозяйственного, социально-культурного, административно-политического строительства и в иных отраслях управленческой деятельности.

В процессе управления возникают организационные связи между участниками этих отношений, многие из которых требуют правового регулирования. Такое регулирование осуществляется с помощью административно-правовых норм и таким образом превращает их в административно-правовые отношения.

Следовательно, административно-правовое отношение – это урегулированное нормой административного права общественное отношение управленческого характера, в котором стороны выступают носителями взаимных юридических обязанностей и прав, установленных и обеспеченных нормой.

Административно-правовые отношения являются разновидностью правовых отношений, а потому характеризуются их общими признаками. Составные части административно-правовых отношений – субъекты, объекты, форма и содержание.

Отличительным признаком правоотношений является их нормативное обеспечение. Административно-правовая норма является основой возникновения административно-правовых отношений, так как она в общей форме предусматривает, что данное общественное отношение при соответствующих условиях и при наличии соответствующих субъектов становится административно-правовым. Например, административноправовая норма гласит: жалобы граждан на неправильные действия должностных лиц принимаются к рассмотрению органами государственного управления (должностными лицами), в чью компетенцию входит решение затрагиваемых в жалобе вопросов. Что характерно для этой нормы, равно как и для любой другой? Она в общей форме, но не конкретно определенной, предусматривает, что во всех возможных случаях подачи жалобы в соответствующий орган управления возникает административно-правовое отношение, т. е. намечает предпосылку возникновения конкретного правоотношения, например между районным исполкомом и гражданином.

Неотъемлемыми элементами структуры правоотношений являются их субъекты. А.В. Поляков отмечает: «Любое правовое отношение по своему эйдетическому^[54] смыслу предполагает участников, деятелей, которые в правовой теории называются субъектами»^[55]. Особенности субъектного состава административных правоотношений проявляются в том, что они складываются между органом государственного управления (исполнительной власти) и физическим или юридическим лицом. Необходимыми условиями административных правоотношений является то, что гражданин или юридическое лицо не должны быть подчинены органу государственного управления организационно, а также то, что данный орган должен обладать государственно-властными полномочиями по отношению к иной стороне данного правоотношения.

Субъектами административно-правовых отношений являются:

1) граждане Республики Беларусь, иностранные граждане и лица без гражданства, юридические лица, индивидуальные предприниматели, общественные (негосударственные) объединения;

2) органы государственного управления, их структурные подразделения, должностные лица.

Предпосылкой вступления названных субъектов в конкретные административно-правовые отношения является наличие у них правоспособности и дееспособности.

Административная правоспособность – это возможность субъекта административных правоотношений иметь права и нести юридические обязанности в сфере исполнительной власти. Государственные органы, которые осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, имеют конкретные властные полномочия, которые по своему характеру и объему зависят от компетенции данного органа. Административная правоспособность государственного органа (должностного лица) зависит от объема его компетенции.

Кроме того, административная правоспособность должностного лица определяется также его должностными полномочиями, которые выражены в законе или иных правовых актах. Административную правоспособность имеют государственные предприятия и учреждения, а также объединения граждан, органы самоуправления, самодеятельные организации и их органы.

Административная правоспособность государственных органов, государственных и негосударственных организаций возникает, как правило, с момента издания акта об их учреждении, а прекращается с их ликвидацией или реорганизацией. Административная правоспособность граждан в сфере государственного управления возникает с момента рождения и прекращается с их смертью. Административная правоспособность служит основой административной дееспособности.

Исходя из изложенного можно выделить специфические черты административной правоспособности:

1) административная правоспособность неотделима от личности

(лицо нельзя лишить правоспособности);

2) объем административной правоспособности всегда остается неизменным (лицо нельзя ограничить в правоспособности). Если лицо лишается каких-либо прав или обязанностей, то речь идет не об утрате либо ограничении правоспособности, а о смене административно-правового статуса. Так, если лицо выходит из гражданства Республики Беларусь, оно утрачивает ряд прав и обязанностей, формирующих правовой статус гражданина Республики Беларусь;

3) административная правоспособность возникает с момента рождения физического лица (создания юридического лица) и заканчивается смертью физического лица (ликвидацией юридического лица).

Административная дееспособность – это способность своими действиями приобретать и реализовывать права и обязанности в сфере государственного управления.

Специфические признаки административной дееспособности:

1) административная дееспособность отделима от личности (лицо может быть лишено дееспособности);

2) объем административной дееспособности может изменяться (лицо может быть ограничено в дееспособности). Если лицо утрачивает возможность самостоятельно реализовывать принадлежащие ему права и обязанности, за него это делают другие лица (опекуны либо попечители);

3) административная дееспособность возникает при наступлении определенных условий (достижение возраста, получение образования, состояние здоровья и т. д.).

Особенность административной правоспособности и дееспособности состоит в том, что они означают возможность быть субъектом административно-правовых отношений.

В административно-правовом отношении, как и во всех других правоотношениях, урегулированных нормами права, одна из сторон обладает правом требовать от другой стороны поведения, предусмотренного административно-правовой нормой (корреспонденция прав и обязанностей).

Нормы устанавливают для одной стороны вид и меру возможного поведения, а для другой – вид и меру должного поведения.

Нормы права придают общественным отношениям правовую форму. Обоснованным представляется мнение В.Н. Протасова, который под формой правоотношения понимает субъективные юридические права и обязанности, а под его содержанием – фактическое правомерное поведение субъектов, которое эти права и обязанности реализует. Из этого утверждения он делает обоснованный вывод о том, что форма (права и обязанности) активно воздействует на содержание (поведение), формирует его, а содержание определяет форму через изменение юридических норм путем правотворческой деятельности^[56]. В.С. Нерсесянц содержание правоотношения рассматривает как конкретизированную форму выражения абстрактного юридического содержания реализуемой нормы объективного права^[57].

Форма и содержание административного правоотношения находятся в неразрывной взаимосвязи и взаимообусловливают друг друга. Однако глубокий и всесторонний анализ формы и содержания общественных отношений невозможен без анализа их объекта. А.Ф. Вишневский отмечает: «Субъекты права участвуют в правоотношениях ради удовлетворения своих интересов и потребностей. Эти цели достигаются путем реализации их субъективных прав и обязанностей, вследствие чего стороны приобретают определенные блага, пользуются ими или охраняют их от посягательств. Такие разнообразные блага, на достижение, использование или охрану которых направлены интересы сторон правоотношения и ради чего реализуются их субъективные права и обязанности, принято рассматривать в качестве объектов правоотношения»^[58].

В.С. Нерсесянц под объектом правового отношения предлагает понимать те материальные и духовные блага, предоставлением и использованием которых удовлетворяются интересыуправомоченной стороны правоотношения^[59]. Именно объект общественных отношений опосредует их содержание, которое должно быть облечено в правовую форму.

В каждом конкретном правовом отношении его участники осуществляют те предоставленные им права и возложенные на них обязанности, которые связаны с объектом данного отношения. Таким образом, объект является связующим узлом, фокусом правового отношения. К объектам можно отнести:

– вещи, материальные ценности;

– продукты духовного творчества;

– личные, нематериальные блага (здоровье, достоинство человека);

– общественные блага (законность, правопорядок, общественная безопасность).

Все эти объекты являются объектами административно-правовых отношений в тех случаях, когда с ними связаны правомочия и юридические обязанности участников общественных отношений, возникающих в сфере государственного управления.

Конкретный объект каждого административного правоотношения зависит от состава его субъектов и от конкретного содержания их административной правосубъектности.

Административно-правовые отношения, естественно, обладают всеми признаками правового отношения. Однако специфическая область их возникновения – сфера государственного управления – определяет ряд присущих им признаков, особенностей.

Особенности административно-правовых отношений:

1) складываются непосредственно в связи с осуществлением органами государственного управления задач исполнительно-распорядительной деятельности;

2) их участниками могут быть разнообразные субъекты: органы государственного управления, предприятия, учреждения, граждане и др., чьи интересы связаны с осуществлением исполнительно-распорядительной деятельности;

3) в административных правоотношениях всегда присутствует специальный субъект – орган государственного управления (исполнительной власти);

4) орган государственного управления или должностное лицо действует властно, распоряжаясь, т. е. реализуя принадлежащие ему полномочия государственно-властного характера;

5) они могут возникнуть по инициативе любой из сторон, но согласие второй стороны не является обязательным условием их возникновения, в тех случаях, когда таковое согласие (желание) требуется, оно играет роль фактора, предшествующего возникновению административно-правового отношения, не имеющего, однако, правообразующего значения, т. е. оно превращается тем самым в самостоятельный юридический факт;

6) споры между сторонами в большинстве случаев разрешаются во внесудебном (административном) порядке;

7) в случае нарушения одной из сторон требований административноправовых норм эта сторона несет ответственность перед государством в лице его органов, каковыми являются, как правило, сами органы государственного управления.

В целом административно-правовые отношения характеризуются двумя самыми важными чертами: с одной стороны, это формы социальных отношений, поскольку в них обязательно участвуют люди или их объединения, а с другой – это формы организационных отношений, в процессе реализации которых решаются задачи управленческой деятельности.

Основанием возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений, также как и всех других правовых отношений, являются юридические факты, т. е. такие факты, с которыми государство посредством норм права связывает возникновение, изменение или прекращение правовых отношений. Следует отметить, что сами юридические факты не входят непосредственно в структуру правоотношения, а являются условием его возникновения. Как уже было отмечено, юридические факты могут возникнуть в результате проявления воли людей. Такие юридические факты именуются юридическими деяниями. Юридические факты могут возникнуть также независимо от воли людей. Эти юридические факты обычно именуются юридическими событиями (неволевые юридические факты).

Волевые юридические факты по признаку соответствия или несоответствия порождающей их воли праву делятся на две группы: правомерные юридические факты, например, подача гражданином жалобы на незаконные действия должностного лица, и неправомерные юридические факты, или нарушения, например, нарушение гражданином паспортного режима.

Административно-правовые отношения порождаются, изменяются и прекращаются как волевыми (правомерными и неправомерными), так и неволевыми юридическими фактами. К волевым неправомерным фактам, порождающим административно-правовые отношения, относятся незаконные действия или бездействие субъектов административного права. Круг этих фактов составляют административные проступки. Подача в регистрирующий орган заявления о регистрации индивидуального предпринимателя является волевым юридическим фактом в виде правомерного действия. Административно-правовые отношения порождаются также и неволевыми юридическими фактами. Например, смерть человека порождает административно-правовые отношения между органами ЗАГС и лицами, на которые государством возложена обязанность заявить о факте смерти.

Защита административно-правовых отношений состоит в обеспечении государством такого поведения субъектов административных отношений, которое отвечает требованиям административно-правовых норм. В большинстве случаев административно-право вые отношения складываются в полном соответствии с этими требованиями в результате добровольного их выполнения субъектами. В тех случаях, когда субъекты нарушают требования административно-правовых норм, возникает необходимость защиты этих отношений государством.

В большинстве случаев административно-правовые отношения защищаются в административном порядке, т. е. органами государственного управления. Непосредственное воздействие органов управления на участников административно-правовых отношений необходимо как средство быстрого решения практических вопросов исполнительнораспорядительной деятельности, быстрого реагирования на случай нарушения норм административного права и восстановление нарушенных прав и законных интересов.

Некоторые административно-правовые отношения в случаях, прямо предусмотренных законом, защищаются в судебном порядке. Например, отношения по поводу неточностей в списках избирателей на выборах в местные Советы депутатов, отношения по взысканию невнесенных в срок штрафов, наложенных в административном порядке, отношения по поводу финансовых нарушений, не преследуемых в уголовном порядке. В административном порядке защищаются не только административно-правовые, но и значительная часть других правовых отношений (например, трудовых, экологических, финансовых). Защита административно-правовых отношений в административном порядке заключается в применении уполномоченными на то органами государства мер государственного принуждения в пределах и порядке, установленных законом.

Защищая административно-правовые отношения, органы управления применяют нормы административного права исходя из общих принципов их применения, строго соблюдая требования законности.

Диапазон управления, осуществляемый исполнительной властью, многоаспектный. Отношения, которые возникают в результате управленческой деятельности, различаются между собой по отдельным признакам, которые являются основанием для их классификации.

По различным классификационным основаниям можно выделить следующие виды административно-правовых отношений:

1. В зависимости от функциональной направленности правовой нормы, которой они урегулированы:

1) регулятивные правоотношения – организационные управленческие отношения в обществе, связанные с реализацией положительных задач исполнительной власти;

2) охранительные правоотношения, складывающиеся по поводу правоохранительной деятельности путем установления правовых запретов и применения к нарушителям мер административного принуждения, например мер административного пресечения (задержание правонарушителей), административной ответственности и других мер административного воздействия.

2.По содержанию:

1) материальные административно-правовые отношения – общественные отношения, возникающие в сфере управления, регулируемые материальными нормами административного права;

2) процессуальные правоотношения – отношения, которые складываются в сфере управления в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел и регулируются административно-процессуальными нормами.

3. Исходя из особенностей объекта правоотношения:

1) административно-правовые отношения неимущественного характера;

2) административно-правовые отношения имущественного характера.

4. По способу защиты:

1) административно-правовые отношения, защищаемые в административном порядке;

2) административно-правовые отношения, защищаемые в судебном порядке.

Защита административно-правовых отношений осуществляется в административном и судебном порядке. Споры рассматриваются и решаются в большинстве случаев в административном порядке, т. е. непосредственно распоряжением уполномоченного на то органа исполнительной власти, во внесудебном порядке, в границах административной юрисдикции. Судебная защита административно-правовых отношений гарантируется Конституцией и иным законодательством Республики Беларусь, а права и свободы человека и гражданина защищаются судом путем обжалования в суде решений, действий или бездействий органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц.