Административно-правовая норма, ее специфика, структура, виды

В теории права под механизмом правового регулирования понимается взятая в единстве система правовых средств, при помощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения. Вопрос о структуре механизма правового регулирования и его элементах в науке общей теории права решается неоднозначно. Так, С.С. Алексеев выделяет в его структуре в качестве правовых средств следующие элементы: юридические нормы, правовые отношения, акты реализации прав и обязанностей^[42]. Другие исследователи относят к элементам механизма правового регулирования нормы права, нормативные правовые акты, акты официального толкования, юридические факты, правоотношения, акты реализации права, акты применения права^[43].

Между тем все исследователи сходятся во мнении, что механизм правового регулирования – это совокупность правовых средств, направленных на реализацию правовых норм в конкретных правоотношениях. Путем механизма правового регулирования осуществляется правоприменение как особая форма реализации права. Данный механизм показывает динамику развития правоотношений между органом государства и подвластным ему субъектом. Именно поэтому понимание механизма правового регулирования имеет принципиальное значение для усвоения базовых категорий административного права.

Ценность права как нормативного регулятора заключается в эффективности его воздействия на общественные отношения. Н.И. Матузов и А.В. Малько справедливо отмечают: «Можно иметь самое совершенное законодательство, прекрасные, мудрые законы, но если они никем не будут восприниматься и исполняться, то все это превращается в свод благих пожеланий; усилия законодателей, правотворческих органов будут сведены на нет. Закон силен не своими абстрактными достоинствами, а реальным, позитивным действием. Мертвые, нефункционирующие законы никому не нужны, так как никакой пользы не приносят»^[44].

Процесс правоприменения начинается с нормативного закрепления прав и обязанностей участников правоотношений. В науке эта стадия правового регулирования получила название общего действия права или стадии правоустановления. Как отмечает В.С. Нерсесянц, «правоустановление (установление права в его статике) представляет собой исходную стадию правового регулирования – правовое регулирование в его абстрактно-общей форме, не конкретизирующей регулятивно-правовое значение норм применительно к конкретному поведению конкретного лица в конкретных условиях»^[45]. Данная стадия правового регулирования характеризуется тем, что в процессе общего действия права субъекты правоотношений персонально не определены, т. е. правовая норма закрепляет взаимные права и обязанности неких гипотетических субъектов, которые при наступлении определенных условий должны действовать тем или иным образом.

Таким образом, исходным, основным элементом механизма правового регулирования является правовая норма. Как уже было отмечено, правовая норма направлена на регулирование общественных отношений, которые, в свою очередь, представляют собой совокупность прав и обязанностей субъектов. Однако формальное закрепление прав и обязанностей субъектов общественных отношений отнюдь не означает их фактического возникновения. Для того чтобы возникли конкретные правоотношения персонифицированных субъектов, нужен юридический факт.

Под юридическим фактом в общетеоретической правовой науке понимается конкретное жизненное обстоятельство, вызывающее возникновение общественных отношений. К возникновению конкретных общественных отношений между двумя или более персонифицированными субъектами могут привести следующие юридические факты: деяния и события.

Следует отметить, что в общетеоретической правовой науке в данном случае принято употреблять термин «действие». Между тем употребление данного термина при обозначении юридического факта как элемента механизма правового регулирования не совсем оправдано, поскольку не охватывает всей совокупности поступков субъектов правоотношений. Что касается понятия «деяние», то наиболее часто оно используется в правовых науках, исследующих проблемы регулирования правоохранительных общественных отношений, как некое противоправное поведение лица, посягающее на охраняемые правом общественные отношения. В свою очередь, деяние может выражаться в двух формах – действия и бездействия.

Можно обоснованно утверждать, что понятие «деяние» охватывает не только противоправное поведение субъектов, а применимо ко всем поступкам субъектов правоотношений. Таким образом, термин «деяние» шире, чем термин «действие» и эти два понятия соотносятся как общее и частное.

Деяния – это юридические факты, зависящие от волеизъявления субъекта правоотношения. Они могут быть правомерными и неправомерными и выражаться в действиях и бездействиях. Так, например, подача в лицензирующий орган заявления о получении лицензии является юридическим фактом, вызывающим возникновение лицензионных правоотношений, выраженным в правомерном действии. Совершение лицом административного правонарушения порождает возникновение правоохранительных правоотношений, направленных на рассмотрение дела об административном правонарушении и применение к виновному соответствующего административного взыскания. В данном случае совершение административного правонарушения является юридическим фактом, вызывающим возникновение правоохранительных общественных отношений, выраженным в неправомерном действии.

События – юридические факты, не зависящие от волеизъявления субъектов правоотношений. К ним можно отнести события природного либо техногенного характера (наводнения, землетрясения, техногенные катастрофы, не связанные с человеческим фактором и т. д.).

Таким образом, юридический факт – это то конкретное жизненное обстоятельство, которое вызывает к жизни конкретное правоотношение между двумя или более персонально определенными субъектами.

Следовательно, третьим элементом механизма правового регулирования являются общественные отношения. Общественные отношения представляют собой совокупность урегулированных правовыми нормами прав и обязанностей их субъектов, которые реализуются посредством их активных действий. Действия субъектов правоотношения по реализации прав и обязанностей являются актами реализации прав и обязанностей субъектов.

Акты реализации прав и обязанностей субъектов правоотношений – это действия целерациональные, направленные на достижение социально значимого результата в виде приобретения, использования либо охраны определенного блага, необходимого управомоченной стороне правоотношения.

Указанная цель достигается посредством принятия уполномоченным государственным органом соответствующего решения, основанного на нормах закона. По сути, указанное решение и есть результат механизма административно-правового регулирования, результат урегулирования одного конкретного персонифицированного правоотношения. Такое решение оформляется в виде официального индивидуального правоприменительного акта, содержащего юридически властное предписание уполномоченного государственного органа или его должностного лица, направленное на предоставление или охрану определенного блага, необходимого управомоченной стороне правоотношения.

Исходя из изложенного можно сделать вывод, что механизм административно-правового регулирования представляет собой не только и даже не столько совокупность административно-правовых средств урегулирования конкретного правоотношения, сколько динамику действия права, или динамику реализации абстрактной правовой нормы в конкретном персонифицированном административном правоотношении.

Таким образом, механизм административно-правового регулирования – это совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных юридических средств и обстоятельств, практическая последовательная реализация которых обеспечивает урегулирование конкретных правоотношений в сфере государственного управления посредством реализации абстрактной административно-правовой нормы в конкретном административном правоотношении.

Получив общее представление о механизме административноправового регулирования, более подробно рассмотрим каждый из его элементов и взаимосвязь между ними.

Как уже отмечалось, исходным, базовым элементом механизма адми нистративно-правового регулирования является административноправовая норма. В общетеоретической правовой литературе под нормой права понимается установленное либо санкционированное государством правило поведения субъекта правоотношения. Правовая норма – это своего рода типовая модель общественного отношения. Она определяет границы возможного и должного поведения людей, меру их внутренней и внешней свободы. Нормы административного права, как и нормы иных отраслей, конкретизируют волю всех граждан, составляющих гражданское общество, и превращают ее в обязательное поведение для его субъектов. Следовательно, административно-правовая норма обладает признаками, которые характерны для любой нормы права. К таким признакам можно отнести следующие:

1) административно-правовая норма не имеет персонально определенного адресата;

2) административно-правовая норма рассчитана на неоднократное применение.

Таким образом, административно-правовая норма – это установленное или санкционированное государством правило поведения общего характера, целью которого является регулирование общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления, и охраняемое от нарушений принудительной силой государства.

Нормы административного права определяют границы надлежащего, допустимого и рекомендованного поведения людей, деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц, а также предприятий, учреждений и организаций в сфере исполнительной власти. Нормы административного права устанавливают правовой режим взаимоотношений субъектов государственного управления и местного самоуправления, порядок осуществления организационно-управленч еской деятельности, определяют права и обязанности граждан в сфере исполнительной власти и гарантии их реализации.

Большая часть норм административного права носит императивный (приказной) характер, их реализация подкрепляется возможностью применения принудительной силы государства.

Нормы административного права, следовательно, имеют особую сферу своего применения – сферу государственного управления. В этих границах они формируют обязательные предписания должного поведения органов государственного управления, государственных служащих, негосударственных организаций и граждан. Должное поведение предполагает, какие действия можно совершать (дозволение), от каких следует воздержаться (запрет), какие совершать необходимо (предписание). Содержащиеся в административно-правовых нормах предписания имеют государственно-повелительный (императивный) характер.

Исходя из изложенного следует особо подчеркнуть, что административно-правовая норма – это не норма, издаваемая властным субъектом административно-правовых отношений, а норма, регулирующая поведение субъектов административно-правовых отношений (как властных, так и подвластных).

Административно-правовые нормы, действуя в сфере государственного управления, предназначены главным образом для обеспечения эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти, т. е. исполнения, проведения в жизнь законов Республики Беларусь, указов и декретов Президента Республики Беларусь.

Властно-организационный характер управленческого процесса накладывает свой отпечаток на содержание административно-правовых норм.

Исходя из изложенного можно выделить специфические особенности административно-правовой нормы:

1. В большинстве своем нормы административного права носят императивный характер, т. е. содержат обязательные предписания должного поведения.

Императивность административно-правовой нормы может быть выражена различно:

1) в виде прямого предписания, обязывающего субъекта поступать только определенным образом;

2) в возможности избрать один из предусмотренных в норме вариантов поведения;

3) в виде предоставления субъекту права возможности действовать по своему усмотрению, однако не превышая границ поведения, определенных нормой.

2. Административно-правовая норма регулирует общественные отношения в сфере государственного управления и своим назначением имеет установление взаимных прав и обязанностей органов исполнительной власти и организационно им неподчиненных граждан, организаций и т. д.

3. Административно-правовая норма – это строго формализованное правило поведения в сфере государственного управления. Это означает, что административно-правовая норма принимается компетентным органом государства в соответствии с установленной процедурой и облекается в соответствующую форму (форму соответствующего нормативного правового акта).

4. Административно-правовая норма обеспечивается принудительной силой государства. Невыполнение установленных административноправовой нормой предписаний или запретов влечет применение соответствующих мер государственного принуждения.

Несмотря на специфику административно-правовых норм, возникающие под их регулятивным воздействием правовые отношения не лишаются присущих любому правоотношению качеств, таких как корреспонденция обязанностей и прав их участников, направленность их на обеспечение интересов адресатов властных волеизъявлений, прежде всего на обеспечение строгого соблюдения конституционных прав и свобод граждан, законных интересов общественных объединений.

Таким образом, обладая определенной статичностью, административно-правовая норма является базовым элементом механизма административно-правового регулирования, предпосылкой возникновения конкретных административных правоотношений.

Как и любая другая норма права, административно-правовая норма может состоять из гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза указывает на те условия, при наличии которых применяется соответствующее правило поведения. Она может быть абсолютно определенной и относительно определенной. Абсолютно определенная гипотеза содержит конкретные фактические условия, при которых норма права реализуется (например, постановление о наложении административного штрафа не подлежит исполнению, если оно в течение трех месяцев со дня его вынесения не было обращено к исполнению). В относительно определенной гипотезе содержится лишь общая характеристика условий, при которых норма может быть реализована. Административно-правовые нормы чаще всего имеют относительно определенную гипотезу.

Диспозиция (юридическое расположение сторон) – элемент административно-правовой нормы, определяющий модель поведения субъектов с помощью установления прав и обязанностей, возникающих при наличии указанных в гипотезе юридических фактов. Диспозиция выступает основной регулирующей частью нормы, ее ядром.

Санкция как элемент административно-правовой нормы содержит указание на меры административного воздействия, применяемые к правонарушителю.

Различаются административно-правовые санкции абсолютно определен ные, например дисциплинарные санкции (выговор и др.), и санкции относительно определенные, к которым относится большинство административных санкций (штраф до 5 базовых величин, штраф от 10 до 50 базовых величин). При применении относительно определенной санкции в конкретных случаях в ее границах избирается точно определенная мера.

Следует отметить, что отрасль административного права как вся совокупность административно-правовых норм является самой обширной и динамичной отраслью правовой системы Республики Беларусь. Ее нормами регулируется множество правоотношений в сфере государственного управления. Такое многообразие правоотношений, регулируемых нормами административного права, обусловливает и существование множества различных видов административно-правовых норм, которые можно классифицировать по различным основаниям:

1.По предмету регулирования:

1) материальные(определяют права и обязанности, а также ответственность участников регулируемых отношений, т. е. фактически их административно-правовой статус);

2) процессуальные (регламентируют динамику государственного управления). Например, это нормы, определяющие порядок рассмотрения обращений граждан; порядок осуществления административноделиктного процесса и т. д. Их назначение сводится к определению порядка (процедуры) реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений (например, нормы, размещенные в ПИКоАП и регулирующие порядок привлечения субъектов, совершивших административное правонарушение, к административной ответственности).

Как отмечает В.Д. Сорокин, если нормы материального административного права отвечают на вопрос «что дозволено, а что запрещено делать?», то нормы процессуального права дают ответ на вопрос «каков порядок разрешения соответствующих дел?». Кроме того, В.Д. Сорокин подчеркивает, что административно-процессуальные нормы характеризует процедурная сущность^[46].

И.В. Панова говорит о том, что административно-процессуальные нормы нацелены на обеспечение (реализацию) административных материальных норм^[47].

А.П. Коренев отмечает, что если нормы регулируют саму сущность управленческих отношений, то они считаются материальными, а если же нормы регламентируют порядок реализации применения права, то они признаются административно-процессуальными^[48].

2. По юридическому содержанию:

1) обязывающие (предписывают совершение определенных действий). Например, обращения, направленные должностным лицам органов, учреждений, организаций и предприятий, в компетенцию которых не входит решение поставленных вопросов, в срок не более пяти дней передаются должностным лицам соответствующих органов, учреждений, организаций и предприятий с извещением об этом граждан; в местности, где действует паспортная система, лица, достигшие 16-летнего возраста, обязаны иметь паспорт;

2) запрещающие (предписывают воздерживаться от определенных действий). Запреты могут носить общий либо специальный характер. Общий запрет охватывает общие правила поведения в сфере государственного управления. Например, общим является запрещение действий (бездействия) должностных лиц государственных органов, направленных на разглашение сведений, которые стали им известны в связи с рассмотрением обращений, если это ущемляет права и законные интересы граждан. Специальный запрет предписывает воздержаться от совершения определенных действий в конкретной ситуации. Например, сотрудникам органов внутренних дел, таможенных органов запрещено применение огнестрельного оружия в отношении женщин с явными признаками беременности;

3) управомочивающие, или дозволительные (предусматривают возможность действовать по своему усмотрению в пределах требований нормы). Как правило, данными нормами устанавливаются права подвластных субъектов административных правоотношений в сфере государственного управления, например право на обращение, право на получение лицензии и т. д.;

4) рекомендательные (содержат определенные советы, рекомендации о целесообразности совершения субъектами административного права тех или иных действий). Рекомендации, как правило, не имеют юридически обязательного характера, поэтому они чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований;

5) стимулирующие (обеспечивают с помощью соответствующих средств материального и морального воздействия должное поведение участников регулируемых управленческих общественных отношений). Обычно их связывают с использованием в процессе реализации исполнительной власти экономических рычагов, стимулов. Это, например, применение льготного кредитования, налоговых льгот, освобождение от налогообложения и т. д.

3. По функциональной направленности:

1) регулятивные, или позитивные (регулируют общественные отношения, не связанные с противоправным поведением их субъектов). Данные административно-правовые нормы устанавливают взаимные права и обязанности субъектов правоотношений, направленные на реализацию прав и свобод граждан и организаций, регламентацию деятельности органов государственного управления и т. д. Регулятивных норм большинство в механизме административно-правового регулирования. Обусловлено это тем, что деятельность органов исполнительной власти носит в большинстве своем позитивный характер;

2) правоохранительные (направлены на охрану общественных благ, по поводу которых возникают регулятивные правоотношения). Данными правовыми нормами устанавливаются признаки деяний, признанных административными правонарушениями, а также регламентируются права и обязанности участников административно-деликтного процесса, устанавливаются административные санкции, применяемые к лицам, совершившим административные правонарушения, и порядок их наложения.

Административно-правовые нормы также можно подразделить на виды по порядку их действия во времени, пространстве и по кругу лиц.

Согласно общему правилу административные нормы вступают в силу с момента их доведения до сведения исполнителей. В отдельных случаях они вступают в силу в срок, указанный в нормативном акте.

Действие норм права рассчитано, как правило, на неопределенное время. Акт, содержащий административно-правовые нормы, не имеет обратной силы, а если будут исключения, то об их наличии указывается в самом акте.

Действие нормативных административно-правовых актов в пространстве связано с положением органа, издавшего акт. Поэтому различают нормы, которые действуют на территории Республики Беларусь, и нормы местного характера, нормы общего и отраслевого характера, а также нормы локального характера.

По кругу лиц нормативные административно-правовые акты действуют с учетом того, распространяются устанавливаемые ими правила на всех граждан или на отдельные их группы (военнослужащие и др.).

Следует отметить, что предложенная классификация административно-правовых норм не является исчерпывающей. Имеется ряд других оснований, по которым можно классифицировать административноправовые нормы, например по юридической силе, по степени общности выражения соответствующего правила (нормы общие и специальные). По способу правового регулирования поведения в деятельности субъектов допустимо различать нормы-задачи, нормы-принципы, нормыдефиниции, учредительные нормы, нормы-задания, нормы-стандарты и нормативы и т. п.