Соотношение с государственным управлением

В Конституции закреплены наиболее общие принципы, характеризующие ветви законодательной, исполнительной и судебной власти, каждая из которых самостоятельна. Разделение властей обеспечивает функционально-компетенционную специализацию и не дает возможности установить «диктатуру» одной государственной структуры.

Исполнительная власть – абстрактная политико-правовая категория, указывающая на существование государственной власти, которая призвана исполнять законы, претворять в жизнь их правовые нормы, обеспечивать бесперебойное функционирование государственных органов, защищать права и свободы человека, поддерживать общественный порядок и безопасность. Осуществление указанных функций исполнительной власти есть результат совершения управленческих действий и принятия управленческих решений.

Исполнительная власть является отдельным видом государственной власти и занимает одно из ведущих мест в системе разделения властей. Государство немыслимо без исполнительной власти, так как оно не могло бы по-настоящему действовать, осуществлять свои задачи и функции.

Для исполнительной власти характерны следующие признаки:

1. Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти Республики Беларусь, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви. Все они взаимосвязаны, что, однако, не должно приводить к подмене одной ветви власти другой.

2. Исполнительная власть самостоятельна в функционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе, для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей.

Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или же ее механизма. Действующим законодательством фиксируются функции и компетенция не самой исполнительной власти как государственноправового института, а субъектов, реализующих ее.

3. Отличительным признаком исполнительной власти является то, что она реализуется в общегосударственном масштабе и имеет универсальный характер во времени и пространстве, т. е. осуществляется везде, где функционируют человеческие коллективы. Она непосредственно организует обеспечение национальной безопасности, работу государственных предприятий, организаций и учреждений, осуществляет общее руководство негосударственными организациями (регистрация, лицензирование, налогообложение, контроль), с помощью правовых норм воздействует на граждан и организации. Она в процессе исполнения актов высшего руководства осуществляет еще и правотворчество, и юрисдикционную деятельность (принуждает, разрешает споры).

4. Исполнительная властьолицетворяется в качестве организующей целенаправленной деятельности системы исполнительно-распорядитель ных органов, во главе которой стоит Совет Министров (ст. 106 Конституции). Особенности функционирования той или иной системы определяются содержанием ее деятельности.

5. Являясь ветвью единой государственной власти, исполнительная власть не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности – не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно, исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности. Власть – сущностное выражение такой деятельности, ее функциональной направленности и компетенционной определенности, т. е. категория базового характера. В силу этого исполнительная власть не тождественна и государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной деятельности.

6. Исполнительная власть выражается в особом виде государственной деятельности и по своей сути правоприменительна. Это ее принципиальное качество и назначение. Для исполнительной власти характерно в основном правоприменение позитивного характера, т. е. прямое исполнение требований законодательства прежде всего в целях организации нормальной и эффективной работы всех находящихся под ее воздействием объектов экономики, культуры, социальной сферы и т. п.

7. Исполнительная власть характерна тем, что в непосредственном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти: финансы; важнейшие средства коммуникации; армия и иные воинские формирования, органы внутренних дел, службы внутренней и внешней безопасности, исправительно-трудовые учреждения и т. п. Субъекты исполнительной власти используют имеющиеся у них фактические и правовые возможности для осуществления внесудебного, административного принуждения. Принудительность, опора на силу, возможность самостоятельно осуществлять физические, организационные и иные меры принуждения в административном порядке – важные черты исполнительной власти.

Изложенные характерные признаки и особенности понятий государственного управления и исполнительной власти дают необходимую основу для решения вопроса об их соотношении.

Термин «государственное управление» имеет практический организационно-юридический смысл. Государственное управление – это форма осуществления исполнительной власти, т. е. деятельность по осуществлению исполнительной власти (ее можно также назвать исполнительнораспорядительной деятельностью). Государственное управление – это государственная деятельность, обеспечивающая надежную и слаженную работу государственного механизма. Необходимыми атрибутами государственного управления являются нормотворчество, реализация властных полномочий и мер государственного принуждения, регулирование и т. д. Понятие «исполнительная власть» является более узким по отношению к понятию «государственное управление», так как исполнительная власть производна от государственного управления; эффективность ее функционирования находится в прямой зависимости от уровня организации системы государственного управления. Государственное управление осуществляется в определенной мере и органами других ветвей власти. Законодательная и судебная власть, выполняя присущие только им функции и полномочия, также используют в своей деятельности и государственное управление. Оно является более широким понятием по отношению к исполнительной власти, обусловливает качественные характеристики последней и наблюдается в деятельности всех ветвей государственной власти. Соответственно все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления. Однако обратное неверно: не все такого рода звенья могут быть субъектами исполнительной власти в ее конституционном смысле, так как иначе придется признать в качестве таковых, например, администрацию государственного предприятия или учреждения, либо государственных организаций и т. п. – такие звенья системы государственного управления, которые находятся за пределами действия принципа разделения властей^[19].

Тем не менее государственное управление – реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм. По нашему мнению, государственное управление по своему назначению представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть. Исполнительная власть является по существу политико-правовой категорией, в то времякак государственное управление – организационно-правовой^[20].

Такимобразом, суть проблемы исполнительной власти и ее соотношения с государственным управлением не должна сводиться к подмене одних терминов другими. Государственно-управленческая деятельность всегда была необходимой, и остается такой в наши дни^[21].

А.Н. Крамник придерживается противоположной точки зрения, он считает, что исполнительная власть более широкая категория, чем государственное управление. Аргументирует это тем, что «именно в процессе государственного управления проявляется основное предназначение исполнительной власти – исполнение законов. Само собой разумеется, что в исполнении законов принимают участие и суды, и прокуратура, и местные Советы депутатов, и граждане, и даже сам законодательный орган. Поэтому исполнительная власть не обладает монополией на исполнение законов. Однако только она уполномочена проводить законы в жизнь, развивая, уточняя, детализируя и конкретизируя их. Иначе говоря, исполнительная власть вправе «законодательствовать», правотворчествовать, издавать административно-норматив ные акты и обладает юрисдикционными возможностями подобно судебной власти». Он уточняет, что «государственное управление никак не может реализовываться законодательной и судебной властью. Она претворяется аппаратом Национального собрания, председателями судов, которые не представляют ветви власти. Указанное управление представляет отдельный вид государственного управления – внутриорганизационное управление». И на основании изложенного делает вывод: «Стало быть, во внутриорганизационном государственном управлении реализуется исполнительная власть»^[22]. Это представляется весьма спорной позицией. К тому же в том же учебном издании, ученый, характеризуя государственное хозяйственное управление, вполне обоснованно заключает, что «хозяйственное (производственное) управление, которое осуществляет администрация государственных предприятий (организаций), учебных заведений, учреждений культуры, здравоохранения, является разновидностью государственного, обладая всеми его признаками». Из этого следует, что органы хозяйственного управления являются органами исполнительной власти, если сама исполнительная власть более широкая категория, чем государственное управление. Это совершенно противоречит конституционному принципу разделения властей и действующему законодательству.

Исходя из изложенного исполнительная власть – ветвь единой государственной власти, выраженная системой органов исполнительной власти, осуществляющих отдельный вид государственной деятельности – государственное управление, направленное на решение задач, стоящих перед обществом и государством, на основе действующего законодательства, и реализующих государственно-властные полномочия исполнительно-распорядительного характера.