Сущность, основные черты и функции государственного управления

Государственное управление призвано осуществлять исполнительную власть. С организационной точки зрения государственное управление – это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и пр.). Более конкретно – это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительнораспорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления, обусловленные функциями самого государства, на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административнополитического строительства.

На современном этапе в науке административного права ученымиадминистративистами выработано два подхода к определению содержания категории «государственного управления»: государственное управление в широком смысле и государственное управление в узком смысле^[8].

Государственное управлениевшироком понимании – это регулирующая деятельность государства, носящая общий характер (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов власти, прокуратуры, судов). В таком понимании государственное управление связано с управлением всем государством или его делами.

В узком смысле государственное управление (государственноадминистративное управление) – это деятельность только органов исполнительной власти^[9]. В административном праве понятие государственного управления рассматривается в узком понимании. Государственное управление в узком смысле – это практическая деятельность правительства, республиканских и местных органов исполнительной власти. Все эти органы специально созданы для осуществления управленческой деятельности и являются основными субъектами государственного управления. В их деятельности с наибольшей полнотой проявляются черты, присущие управлению как особому виду государственной деятельности. Понятие государственного управления включает важнейшие организационно-правовые категории, которые проявляются в управленческих отношениях:

1) государственная управленческая деятельность – это осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;

2) область государственного управления – это сгруппированные по признаку основного назначения отрасли государственного управления (управление экономической сферой, управление в социальнокультурной и административно-политической областях);

3) отрасль государственного управления – это система звеньев органов управления, объединенных общностью объектов управления (управление промышленностью, транспортом, сельским хозяйством, строительством, внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, связью, железной дорогой, лесным хозяйством); разнообразие функций государственного управления обусловливает и наличие многочисленных и разнообразных отраслей и сфер государственного управления;

4) сфера государственного управления – это комплекс организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, метрология, государственная статистическая отчетность, планирование). В этих сферах органы государственного управления осуществляют контрольно-надзорные полномочия в установленных законом масштабе и границах^[10].

В дальнейшем, характеризуя государственное управление, мы будем исходить из узкого его смысла и понимать как государственноадминистративное управление.

Вопрос о сущности, методах, принципах, характеризующих государственное управление, исследован в значительной мере, большое количество опубликованных научных работ говорит о живом и глубоком интересе ученых к исследуемой проблеме^[11]. Сложность заключается в том, что в правовой литературе нет единого подхода к толкованию категории «государственное управление».

В современной юридической литературе предлагаются различные определения понятия «государственное управление»^[12]. Считается, что главной сутью государственного управления всегда является властная деятельность («распоряжение вещами»), которая осуществляется органами государства, т. е. в конечном счете управление «вещами» – это всегда управление людьми. Ученые-административисты Г.В. Атаманчук, К.С. Бельский, Ю.М. Козлов, Л.М. Рябцев, А.Н. Крамник, С.М. Забелов и другие определяют государственное управление как исполнительнораспорядительную деятельность органов исполнительной власти, одним из существенных признаков которой является ее подзаконный, вторичный характер по сравнению с законодательной деятельностью^[13]. Таким образом, государственное управление рассматривается как форма осуществления функций государства, вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.

Д.П. Зеркин, В.Г. Игнатов не исключают изложенное выше понимание государственного управления, но вместе с тем указывают, что государственное управление – более широкая категория, чем исполнительная власть. Это воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества. Это деятельность государства по осуществлению его властной и других функций всеми органами, институтами всех ветвей власти, но в различных формах^[14]. Управление – не что иное, как система или механизм организации жизнедеятельности общества посредством осуществления и функционирования ветвей власти через создаваемые ими государственные органы, а также через общественные объединения.

Оставляя за рамками учебного пособия известную дискуссионность отдельных положений, высказанных в научной литературе, мы придерживаемся той точки зрения, согласно которой основные черты государственного управления заключаются в следующем:

1. Государственное управление – отдельный вид государственной деятельности наравне с законодательной, судебной деятельностью, прокурорским надзором по осуществлению единой государственной власти, имеющей функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти.

2. Государственное управление по своему качеству – деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т. е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически властных полномочий (распорядительность). Например, в ст. 3 закона Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. № 424-З «О Совете Министров Республики Беларусь» закреплено, чтоСовет Министров в пределах своей компетенции обеспечивает исполнение Конституции, законов, актов Президента, осуществляет контроль за их исполнением подчиненными ему республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, а также местными исполнительными и распорядительными органами, физическими лицами и организациями.

Эти два вида действий – исполнительность и распорядительность – взаимосвязаны, применяются дополняя друг друга. По своей сущности они образуют единую управленческую деятельность.

3. Государственное управление – прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления. Оно имеет публичный характер, политический оттенок и является государственно-властным. Публичность управления подчеркивает его государственный характер в отличие от общественного и частного. Общественное и частное управление осуществляется не от имени государства, а от имени общественной организации, коллектива людей. Одной из особенностей государственного управления является то, что оно имеет государственно-властный характер. Наличие этого признака свидетельствует о возможности применения мер государственного принуждения в процессе осуществления управления.

4. Государственное управление – исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административнополитическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находится основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства.

5. Государственное управление – подзаконная деятельность, осуществляемая на основе и во исполнение закона; она вторична по отношению к законодательной деятельности, основывается на законе или вытекает из сущности закона.

К характеристике государственного управления можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых: вертикальность (субординационность, иерархичность) системы исполнительнораспорядительных органов; реализация принадлежащих этим субъектам юридически властных полномочий в административном, т. е. во внесудебном порядке; предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением); включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администраций государственных предприятий, организаций и учреждений)^[15].

Общеизвестно, что государственное управление осуществляется в отношении человеческой деятельности и не включает в себя управление вещами, предметами. Речь может идти лишь об отношениях, возникающих по поводу данных вещей, предметов, хотя управление, например в хозяйственной сфере, и имеет целью количественное и качественное изменение материального продукта как результата обобществленной коллективной деятельности людей. Следовательно, государственное управление своей объективно обусловленной и естественной границей имеет отношения между людьми, т. е. общественные отношения, на которые и воздействует весь управленческий механизм. Разумеется, в известной мере можно говорить и о том, что материальные объекты природы также подвержены управленческому влиянию, так как даже устранение угрозы, исходящей от стихийных природных процессов, может быть результатом и волевой деятельности людей.

Таким образом, приведенные характерные признаки государственного управления позволяют сделать следующие выводы: во-первых, государственное управление и осуществляющие его функции государственные органы есть составная часть единого механизма государственной власти; во-вторых, государственное управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства. В этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти при осуществлении ими организационных или управленческих функций. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений (например, законов), а в их реализации, т. е. в строгом проведении в жизнь содержащихся вних юридически властных требований, а это и есть процесс исполнения. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения – законодательный либо исполнительно-распорядительный орган. Государственное управление может быть присуще и общественным организациям или их органам в случае делегирования им исполнительно-распорядительных полномочий со стороны государства, также как и судебным органам, например председателям суда при руководстве судом.

Таковы наиболее емкие черты, отражающие сущность государственного управления. Исходя из этого можно дать следующее определение государственному управлению: это подзаконная юридически властная организующая деятельность аппарата управления (органов исполнительной власти), состоящая в практическом исполнении законов в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социальнокультурным и административно-политическим строительством.

В теории административного права выделяют следующие виды государственного управления^[16]:

1) внутреннее государственное управление, осуществляемое исполнительными органами государственной власти в целях организации самой системы этих органов и обеспечения правовых режимов их работы, т. е. проведения позитивной управленческой деятельности для решения государственных задач и исполнения нормативных правовых актов (осуществление действий по организации деятельности самих исполнительных органов государственной власти, совершенствование института государственной службы, разработка и принятие нормативных правовых актов);

2) внешнее государственное управление, осуществляемое органами исполнительной власти в целях реализации внешних (в том числе иногда и принуждающих) полномочий, т. е. полномочий, адресованных субъектам права (физическим и юридическим лицам), не входящим в структуру государственной администрации (например, осуществление деятельности по регистрации и лицензированию);

3) государственное управление – внутриорганизационноеосуществление исполнительно-распорядительных функций органами законодательной (представительной) власти, судами, прокуратурой и иными государственными органами, традиционно не относящимися к исполнительным органам государственной власти. А.Н. Крамник вполне обоснованно выделяет еще такие виды государственного управления, как местное управление и самоуправление, а также хозяйственное^[17].

Функция управления – это конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления (например, принудительные механизмы, издание правовых актов управления, подчиняющее воздействие). К основным функциям государственного управления можно отнести следующие:

1. Информационное обеспечение деятельности государственных органов– сбор, получение, обработка, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности. В теории это называется информационным обеспечением управления.

2. Прогнозирование и моделирование(научное предвидение, систематическое исследование состояния, структуры, динамики и перспектив управленческих явлений и процессов). В теории административного права прогнозирование определяется как способ разработки научно обоснованных оценок будущих процессов и ситуаций, которые подлежат управленческому влиянию. Прогнозирование играет в государственном управлении важную роль, поскольку без него невозможно предвидеть последствия принятия того или иного управленческого решения. Моделирование – это создание системы управления, предназначенной для спланированного управления, решения задач и достижения поставленных целей.

3. Планирование(определение цели, необходимых ресурсов, способов, сроков, форм и методов поэтапного контроля за действиями объекта). Планирование – это процесс составления, согласования, утверждения планов в управлении. Оно играет существенную роль в достижении поставленной цели, поскольку от качества планирования зависит ожидаемый результат. Планирование часто применяется в государственном управлении в виде принятия государственных комплексных программ.

4. Организация – формирование системы государственного управления на основе установленных принципов и подходов, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственном управлении. Организующая деятельность включает действия и решения, конечной целью которых является обеспечение надлежащего функционирования органов государственного управления.

5. Распорядительство – оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей.

6. Руководство – установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов; общее руководство – это определение содержания государственной деятельности (например, управленческой).

7. Координация – обеспечение согласованности деятельности разных государственных органов для достижения общих цели и задач.

8. Контроль – наблюдение за качеством управленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степени соответствия управленческих действий и административных актов принципам законности и целесообразности.

9. Регулирование – установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан.

10. Учет – фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственного управления, результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений. Учет предназначен для определения наличного количества каких-либо предметов, документов, фактов^[18].

1.3. исполнительная власть: механизм осуществления,