Понятие, виды и основные признаки органов исполнительной власти

Среди субъектов административного права органы исполнительной власти (государственного управления) занимают особое место. Это самая многочисленная из числа организаций группа субъектов административного права, объединенная единым руководством и подчинением и действующая согласованно и целенаправленно. Эти органы наделены государственной компетенцией, которая по своему объему самая обширная по сравнению с компетенцией других субъектов административного права, она охватывает в практически организующем плане все области и сферы государственного руководства. Наконец, органы исполнительной власти наделены в рамках своей компетенции определенными управленческими полномочиями в отношении иных субъектов административного права, например, граждан или общественных организаций, чего нельзя сказать о других субъектах.

Органы исполнительной власти (государственного управления) – это разновидность органов государственной власти. Следовательно, им прежде всего присущи основные черты, свойственные органам государственной власти.

Согласно ст. 3 закона Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. № 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь» государственный орган – образованная в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, иными законодательными актами организация, осуществляющая государственно-властные полномочия в соответствующей сфере (области) государственной деятельности.

Следовательно, орган государства характеризуется прежде всего как организация, коллектив, управляемая группа людей.

Исследованию понятия органа государства, органа государственного управления, их характерных признаков посвятили научные труды многие специалисты различных отраслей права. В них в известной мере заложены теоретические основы, фундамент современного понимания органа государственной власти.

Признаки, присущие органам государственной власти, следующие:

1. Все органы государственной власти создаются на основе Конституции и принятых в соответствии с ней подконституционных актов.

2. Для органа государства характерно то, что он является организацией «политической», т. е. наделен государственной властью. Органы государства призваны выступать от имени государства, выполнять его функции. Это предполагает наделение их специфическими полномочиями, которые по своей природе являются государственно-власт ными. Наличие государственно-властных полномочий – главный юридический признак любого государственного органа.

Государственно-властный характер полномочий органов государства находит свое выражение в том, что они от имени и в интересах государства издают юридически обязательные акты, обеспечивают их реализацию применением специфических государственных мер воспитательного характера, осуществляют надзорную деятельность за исполнением требований правовых актов.

3. Орган государственной власти обладает определенным объемом полномочий. Создание государственного органа и определение его властных полномочий, по существу, – два взаимосвязанных процесса.

4. У каждого органа государственной власти свой предмет ведения и свой объем полномочий.

5. Каждый орган государственной власти реализует свои полномочия в присущих ему формах с использованием тех методов, которые определены нормативными актами.

6. Каждый орган государственной власти имеет свое наименование, гербовую печать, является юридическим лицом, может вступать в гражданско-правовые отношения; финансирование осуществляется за счет средств республиканского или местного бюджета.

Разнообразие и специфика задач и функций государства обусловливает особые виды государственной деятельности, которые осуществляют органы государства. Каждый вид государственной власти реализуется соответствующей системой государственных органов. Правовой основой такой специализации является ст. 6 Конституции, закрепляющая принцип разделения властей.

Законотворчеством занимается законодательный орган, осуществление судебной функции относится к судебным органам. Исполнительная власть осуществляется всеми органами государственного управления (исполнительной власти). Каждый подобный орган наделен не вообще государственной властью, а исполнительной властью, поскольку иной власти для таких органов не существует^[63].

Подзаконность деятельности органов исполнительной власти – важнейший момент в их правовом положении. По мнению ученых К.С. Бельского и Д.Д. Цабрия, существенным признаком исполнительной власти, а следовательно и органов, ее реализующих, является принуждение, «управление неотделимо от такого непривлекательного, но необходимого элемента, как принуждение. Оба они – и управление, и принуждение – отличают исполнительную власть от двух других ветвей власти, характеризуют ее самобытную природу»^[64].

Органы государственного управления самые многочисленные по сравнению с иными органами государства и имеют наиболее разветвленную систему. Они образуются с учетом особых принципов – отраслевого, функционального, линейного, которые не могут применяться при образовании других органов государства.

Представляя собой сложный общественный организм, система органов государственного управления включает отдельные звенья, обладающие определенной и относительной самостоятельностью, выполняющие определенные функции управления на основе разделения управленческого труда.

Органы государственного управления (исполнительной власти), являясь одним из видов органов государственной власти, обладают вышеуказанными признаками. Они отличаются от других органов (законодательных и судебных) назначением, содержанием своей деятельности и ее характером. Они осуществляют специфическую по своему содержанию, формам и методам государственную деятельность – государственное управление, являясь, следовательно, также органом управления. Каждый орган государственного управления, как и любой другой государственный орган, имеет свою организационную структуру, т. е. систему построения его внутреннего или рабочего аппарата, определяемую задачами органа.

В то же время органы государственного управления (исполнительной власти) обладают и специфическими признаками, отличающими их от иных видов государственных органов. Признаки органов государственного управления определяются своеобразием стоящих перед этими органами задач и методов их осуществления, особым характером их государственной деятельности. Они следующие:

1. Государственно-правовая природа органов исполнительной властиобусловлена конституционным разделением государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Наличие в системе государственной власти исполнительных органов – следствие нормативного закрепления принципа разделения властей.

2. Для органов государственного управления (исполнительной власти) также характерны строгая иерархия построения и деятельности управленческих звеньев, соподчинение и взаимодействие на основе принципов централизма и децентрализма, двойного подчинения, разделения и кооперации труда по осуществлению функций управления.

3. Деятельность органов исполнительной власти по своему содержаниюимеетуправленческий, организующий, исполняющий, контрольный и распорядительный характер; в результате этой деятельности решаются и реализуются государственные задачи и функции.

4. Органы исполнительной власти – это внешняя форма выражения исполнительной власти.Они образуются для практической реализации функций и задач самой исполнительной власти, посредством которой, как известно, осуществляется государственное управление в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах жизни общества.

Необходимо также уяснить, что орган исполнительной власти – всегда орган государственного управления, в то время как не всякий орган государственного управления является органом исполнительной власти.

Известный белорусский ученый В.Н. Дубовицкий, исследовавший вопросы сущности исполнительной власти и ее систему, обоснованно отмечает, что «в систему органов исполнительной власти должны быть включены Правительство, система республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь (министерства, государственные комитеты), а также местные органы исполнительной власти (исполнительные комитеты и местные администрации районов в городах)», и далее указывает: «…Чтобы стать составным элементом системы органов исполнительной власти, необходимо быть органом государства, осуществляющим преимущественно исполнительно-распорядительную деятельность, с присущими ей формами и методами, по формированию и (или) реализации государственной политики путем нормотворчества и правоприменения. В свою очередь органы, образованные при Президенте и подчиненные непосредственно ему, наделенные широкими полномочиями в области государственного управления, реализуют их во вне системы органов исполнительной власти, но сравнимы с ними. В первую очередь это относится к Администрации и Управлению делами Президента»^[65]. Ученый предлагает четко разграничить понятие и виды органов исполнительной власти во главе с правительством и органов государственного управления, включая республиканские органы государственного управления, не входящие в исполнительную власть. С этой точкой зрения трудно не согласиться. Ведь в действующем законодательстве понятия «орган исполнительной власти» и «орган государственного управления» синонимичны (идентичны, тождественны). Например, ст. 24 закона о Совете Министров Республики Беларусь определяет министерства, государственные комитеты как республиканские органы государственного управления; в положении о Министерстве внутренних дел (как и во всех положениях о министерствах) указано, что Министерство внутренних дел Республики Беларусь – республиканский орган государственного управления, возглавляющий систему органов внутренних дел и внутренние войска МВД, осуществляющий в пределах своих полномочий регулирование и управление в сфере борьбы с преступностью, охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и координацию деятельности в этой сфере других республиканских органов государственного управления.

Получается, что в Республике Беларусь в соответствии со ст. 6 Конституции государственная власть осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную, но органов исполнительной власти не существует. Ст. 106 Конституции гласит: «Исполнительную власть в Республике Беларусь осуществляет Правительство – Совет Министров Республики Беларусь – центральный орган государственного управления». В связи с этим В.Н. Дубовицкий предлагает разработать проект закона о системе органов исполнительной власти в Республике Беларусь, в котором закрепить дефиниции таких понятий, как «государственное управление», «республиканский орган государственного управления», «орган исполнительной власти», «республиканский орган исполнительной власти», «местный орган исполнительной власти». Тогда органы государства, подчиненные правительству, будут именоваться только органами исполнительной власти, а органы, подчиненные Президенту и осуществляющие функции государственного управления, будут именоваться органами государственного управления (Администрация и Управление делами Президента, Комитет государственного контроля, Национальный статистический комитет, ВАК).

Также следует учитывать, что администрация государственного объединения, предприятия, учреждения, выполняя управленческие функции, является органом внутреннего управления, или внутреннего самоуправления, и к органам исполнительной власти не относится. Администрация объединения, предприятия, учреждения может быть только участником внутренних административных правоотношений. В отличие от органа государственного управления (исполнительной власти) администрация не является субъектом внешнего управления, так как не обладает для этого соответствующими государственновластными полномочиями.

Администрация предприятия, учреждения не может выступать от имени государства, ее компетенция реализуется в целях самоорганизации, т. е. в интересах нормальной работы предприятия, учреждения. Именно в этих границах такие управленческие звенья обладают ограниченными юридически властными возможностями.

5. Органы исполнительной власти наделены государством особыми государственно-властными полномочиями, которые реализуются в специальных правовых формах, отличающихся от правовых форм деятельности органов других ветвей власти; обладают компетенцией, установленной в различных нормативных правовых актах (Конституции, законах, декретах и указах Президента или положениях о том или ином органе исполнительной власти). В компетенцию, как правило, включаются в качестве основных компонентов задачи, права, обязанности, полномочия и ответственность органа исполнительной власти, т. е. их административная правоспособность и дееспособность. Правовое положение органов государственного управления находит свое выражение в их компетенции. Для решения поставленных задач осуществления функций государственного управления каждый орган исполнительной власти имеет право издавать правовые акты управления. В законодательстве определяются виды, порядок принятия, государственной регистрации, действия, опубликования, оспаривания правовых актов управления. Правовые акты органов исполнительной власти – это, с одной стороны, важнейшая правовая форма управленческих действий, а с другой – результат административного нормотворчества в системе государственного управления. Акты управления являются подзаконными правовыми актами, т. е. они издаются в обязательном соответствии с требованиями и положениями законов и развивают их, а также обеспечивают решение возникающих в сфере управления споров и административных дел. В содержание полномочий органов исполнительной власти входят: исполнительно-распорядительная деятельность; контрольно-надзорные функции; действия юридического характера и принятие решений, вызывающих правовые последствия; нормотворческая деятельность; правоохранительная (юрисдикционная) деятельность.

6. Динамичность, оперативность и конкретность деятельности обусловливают способность гибко учитывать происходящие изменения в управляемых объектах и окружающей среде, умение быстро и правильно принять наилучшее решение и практические меры.

Конкретно правовое положение органов государственного управления определяется следующими основными положениями:

1) они осуществляют свою деятельность на основе (на основании) и во исполнение закона;

2) в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятель ности они действуют юридически властно, используя для этого правовые средства нормотворческого, оперативно-исполнительного (распорядительного) и юрисдикционного (правоохранительного) характера; 3) ведущие звенья системы органов управления образуются непосредственно органами государственной власти;

4) все они непосредственно или через вышестоящие звенья подотчетны и подконтрольны органам государственной власти;

5) каждый нижестоящий орган управления подчиняется по вертикали соответствующему вышестоящему органу.

Таким образом, орган государственного управления (исполнительной власти) представляет собой такую государственную организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, призвана в порядке исполнительно-распорядительной деятельности осуществлять от имени государства и в объеме предоставленных ей государственновластных полномочий повседневное и непосредственное руководство объектами хозяйственного, социально-культурного и административнополитического строительства.

Органы исполнительной власти многочисленны и разнообразны, что обусловлено непосредственной направленностью исполнительнораспорядительной деятельности. Для лучшего изучения особенностей организации и деятельности органов государственного управления, а также выявления закономерностей во взаимосвязях отдельных органов осуществляется их классификация, в основе которой лежат разные критерии.

Научная классификация органов государственного управления есть строго обоснованное подразделение их на виды и группы, отражающее многообразные связи между органами, устанавливающее критерии их образования и признаки, определяющие их разновидности.

Классификация органов государственного управления (исполнительной власти) имеет научно-познавательное и практическое значение, поскольку позволяет избежать субъективизма в построении органов и их деятельности, предупредить излишнее усложнение их организационных связей.

Определенные критерии классификации органов исполнительной власти разработаны административно-правовой наукой исходя из действующего законодательства, практики работы аппарата государственного управления. Их может быть достаточно много, если принимать во внимание все возможные оттенки характеристики той или иной группы таких органов.

Наиболее важными из них являются территориальный масштаб деятельности, основания образования, объем и характер компетенции, порядок решения подведомственных вопросов, конкретная направленность компетенции, источник финансирования, место в системе органов исполнительной власти и организационно-правовая форма.

Следует отметить, что центральным органом управления Республики Беларусь является Совет Министров Республики Беларусь (ст. 106 Конституции) и его компетенция распространяется на всю территорию Республики Беларусь.

По территориальному масштабу деятельности органы управления (исполнительной власти) подразделяются на республиканские и местные. Республиканскими являются те органы, исполнительнораспорядительная деятельность которых распространяется на всю территорию Республики Беларусь. Как правило, они имеют свои подразделения в местных, которые в своей деятельности ответственны и подотчетны перед ними. Например, управление внутренних дел Гродненского облисполкома является местным органом исполнительной власти и подчиняется по вертикали МВД, а по горизонтали – облисполкому (так называемое двойное подчинение). Правовые акты республиканских органов обязательны для местных органов. Взаимоотношения республиканских и местных органов складываются на основе принципа централизации и децентрализации.

Местные органы исполнительной власти действуют в пределах административно-территориальных единиц (областные, городские, районные исполкомы, местные администрации, администрации предприятий, учреждений, организаций).

По основаниям образования все органы исполнительной власти (государственного управления) подразделяются на органы, создаваемые на основе Конституции (Совет Министров) и на основе текущего законодательства и подзаконных актов (министерства, государственные комитеты, органы местного управления).

По характеру компетенции органы исполнительной власти подразделяются на органы:

1) общей компетенции, ведающие всеми отраслями и сферами управления (Совет Министров, исполкомы, администрации в городах с районным делением). Они несут ответственность за положение дел в государстве, области, городе, административно-территориальной и территориальной единице, осуществляют руководство многими видами отраслевой и функциональной деятельности;

2) отраслевой компетенции. Они осуществляют руководство подчиненными им отраслями, обеспечивают выполнение задач, стоящих перед этими отраслями (министерства транспорта и коммуникаций, архитектуры и строительства, связи и информатизации и др.);

3) межотраслевой компетенции. Они выполняют общие специализированн ые функции для всех или большинства отраслей и сфер управления, имеющих межотраслевое значение. Среди них своим статусом выделяются органы, оказыв ающие руководящее воздействие на группы специализированных отраслей (ком плексы), выполняющие различные функции (например, министерства экономики, финансов), органы, выполняющие специализированные функции межотраслевого значения (например, Министерство труда и социальной защиты), органы, выполняющие функции по определенным проблемам (например, министерства по чрезвычайным ситуациям, налогам и сборам, государственные комитеты по стандартизации или имуществу).

В научной литературе также выделяются органы специальной компетенции и органы хозяйственного руководства, подчеркивается их обособленность от общей массы органов государственного управления, особые их функции, специфика компетенции. К органам специальной компетенции относятся: Администрация и Управление делами Президента, Совет Безопасности, ВАК. Органы хозяйственного управления включают администрации объединений (концернов), государственных предприятий и учреждений.

По порядку разрешения подведомственных вопросов выделяют две группы органов исполни тельной власти:

1) коллегиальные органы. Во главе коллегиального органа стоит группа лиц, входящих в состав этого органа, т. е. являющихся организационно и юри дически оформленными. Основные вопросы, отнесенные к компетенции такого органа, обсуждаются и разрешаются на заседаниях коллективно. Для вынесения решения по обсуждаемому вопросу необходимо иметь кворум. Решения в коллегиальных органах чаще всего принимаются абсолютным большинством голосов, т. е. если за данное решение проголосовало больше половины присут ствующих членов органа. Как правило, это связано с большим объемом их компетенции и широкими задачами руководства, которые касаются многих от раслей и функций государственного управления. Коллегиальность позволяет правильно решать наиболее сложные вопросы руководства с участием специа листов, с использованием их опыта. Поэтому к коллегиальным органам прежде всего относятся: Совет Министров, исполнительные комитеты, а также местные администрации в городах с районным делением. Но и в этих органах коллегиальность дополняется единоначалием руководителей, которые лично решают некоторые оперативные организационные вопросы деятельности возглавляемого ими органа;

2) единоначальные органы. Во главе единоначального органа стоит одно лицо – руководитель, имеющий право лично принимать решения по всем основным вопросам компетенции этого органа. Единоначалие обеспечивает оперативность руководства, использование индивидуальных способностей и опыта руководителей и вместе с тем повышает их персональную ответственность, поскольку на руководителя возлагается ответственность за деятельность всего органа государственного управления. К единоначальным относятся большинство органов исполнительной власти: министерства, государственные комитеты.

Однако и в единоначальных органах исполнительной власти единоначалие сочетается с коллегиальностью. В министерствах, государственных комитетах и других единоначальных органах образуются коллегии, в состав которых входят руководитель органа, его заместители и другие руководящие работники, а также специалисты. Коллегия рассматривает наиболее важные вопросы управления отраслью, сферой и т. п. Решения коллегии проводятся в жизнь, как правило, приказами (постановлениями) руководителя органа, который придает юридическую силу такому решению, обеспечивает его исполнение.

По конкретной направленности деятельности органы исполнительной власти могут быть подразделены на три большие группы: хозяйственные, социально-культурные и административно-политические.

К хозяйственным следует относить те органы, деятельность которых направлена на «обслуживание» управленческими средствами различных отраслей управления (промышленность, сельское хозяйство, архитектура и строительство, торговля, природные ресурсы и охрана окружающей среды) и отраслей, призванных удовлетворять хозяйственные нужды граждан (жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание населения, транспорт, связь).

Социально-культурные органы призваны руководить отраслями культуры и социального обслуживания населения (образование, спорт, наука, культура, здравоохранение, социальная защита).

Административно-политические органы, обеспечивая внутреннюю и внешнюю безопасность нашего государства, осуществляют руководство обороной страны, государственной безопасностью, иностранными и внутренними делами.

По источнику финансирования органы управления можно сгруппировать следующим образом:

1) бюджетные, не связанные с производственной деятельностью, обращением материальных ценностей и финансируемые из республиканского бюджета и из местных бюджетов;

2) осуществляющие хозяйственную, коммерческую и иную деятельность, связанную с производством материальных ценностей или оказанием платных услуг, и получающих прибыль.

По положению и месту в системе органов исполнительной власти органы управления разделяются на высшие и низшие. Так, Минский городской исполнительный комитет будет низшим органом по отношению к Совету Министров, но высшим органом по отношению к администрации Советского района г. Минска. Отсюда – подчиненность, подконтрольность, подотчетность низших органов перед высшими, обязательность решений вышестоящих органов для выполнения нижестоящими.

По организационно-правовым формам различаются: 1) правительство, 2) министерства (обороны, внутренних дел и т. д.); 3) государственные комитеты (по имуществу, науке и технологиям, таможенный и т. д.); 4) исполкомы (первичный, базовый и областной уровень); 5) в городах с районным делением местные администрации; 6) комитеты, главные управления (управления), отделы местных органов исполнительной власти.

Подводя итог по рассматриваемому вопросу, можно отметить, что орган государственного управления, обладая общими признаками органа государства, обладает специальными свойствами: это составная часть механизма исполнительной власти; он осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; наделен оперативной самостоятельностью; основное его функциональное назначение – осуществление руководства хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества; обладает собственной компетенцией, имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности.