Местные органы исполнительной власти: правовой статус, виды

Местные органы управления составляют часть единой системы органов государственного управления. Они образуют объединенные в определенную внутренне согласованную систему многочисленные исполнительные и распорядительные органы, деятельность которых связана со всеми сторонами хозяйственной, социально-культурной и административно-политической жизни на местах и охватывает всю территорию Республики Беларусь. Местные органы управления наиболее приближены к населению, призваны решать его вопросы и действуют, как правило, в рамках соответствующих административно-территориаль ных единиц, которые определяет закон Республики Беларусь от 5 мая 1998 г. № 154-З «Об административно-территор иаль ном устройстве Республики Беларусь».

В действующей Конституции нет наименования местных органов управления, не определены их виды и система. В разд. 5 Конституции в общих чертах закрепляется правовой статус местных органов управления, они определяются как исполнительные и распорядительные органы. Основное их назначение – осуществление местного управления (ст. 117). В ст. 119 Конституции определен порядок назначения руководителей местных исполнительных и распорядительных органов.

Определение местного управления, характеризующее его сущность, назначение и задачи, содержится в законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». Ст. 1 данного закона гласит: «Местное управление – форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан».

В системе местных исполнительных и распорядительных органов ведущее место занимают исполнительные комитеты, которые являются государственными органами и осуществляют свои полномочия в соответствии с Конституций, законом «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» и иными актами законодательства.

Исполком является исполнительным и распорядительным органом на территории области, города, района, поселка, сельсовета, а местная администрация – на территории района в городе.

Закон устанавливает три территориальных уровня исполкомов: первичный, базовый и областной.

К областному территориальному уровню относятся областные и Минский городской исполкомы. Исполкомы областного уровня являются вышестоящими по отношению к исполнительным и распорядительным органам базового и первичного территориальных уровней.

К базовому территориальному уровню относятся городские (городов областного подчинения) и районные исполкомы. Исполкомы базового уровня являются вышестоящими по отношению к исполнительным и распорядительным органам первичного территориального уровня. Минский городской исполком обладает также правами исполкома базового уровня.

К первичному территориальному уровню относятся городские (городов районного подчинения), поселковые, сельские исполкомы, местные администрации.

Исполнительные комитеты всех уровней, местная администрация входят в систему органов исполнительной власти. Следовательно, исполнительный комитет (местная администрация) обладает всеми признаками органа государственного управления. Вместе с тем исполнительный комитет (местная администрация) имеет свои специфические признаки: является низшим звеном в системе органов государственного управления; представляет собой местный территориальный исполнительный и распорядительный орган; является единственным на соответствующей административно-территориальной (местная администрация – на территориальной) единице органом управления общей компетенции. Полномочия исполнительного комитета (местной администрации) носят комплексный характер, т. е. связаны с реализацией задач и функций местного управления во всех сферах жизни (экономической, социально-культурной, бюджетно-финансовой, охраны общественного порядка и обеспечения прав граждан и т. д.). Исполкомы имеют определенную иерархическую подчиненность, относятся к категории коллегиальных органов государственного управления. Этот признак вытекает из содержания ст. 38 закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».

Исполкомы областного уровня подотчетны и подконтрольны Президенту, а также Совету Министров по вопросам, входящим в компетенцию правительства.

Исполкомы базового и первичного уровней, местные администрации подотчетны и подконтрольны Президенту и вышестоящим исполкомам.

Исполкомы подотчетны соответствующим местным Советам депутатов по вопросам, отнесенным к компетенции этих Советов.

Вышестоящие исполнительные и распорядительные органы осуществляют координацию деятельности нижестоящих исполнительных и распорядительных органов, оказывают им необходимую помощь, в том числе организационно-методическую, материальную, техническую, информационную.

В состав исполнительного комитета входят председатель, его заместители (заместитель), управляющий делами (секретарь) и другие члены исполнительного комитета.

В состав местной администрации входят глава, его заместители, управляющий делами и другие члены местной администрации.

К местным органам управления следует отнести комитеты, главные управления (управления) и отделы исполнительных комитетов (местных администраций), т. е. их структурные подразделения.

Местными органами управления являются и формирования, не входящие в систему исполнительных комитетов и не подчиненные им. К ним, например, можно отнести местные органы Министерства обороны (военные комиссариаты), Министерства по налогам и сборам (областные, районные налоговые инспекции), Комитета государственной безопасности (управления, отделы), Министерства по чрезвычайным ситуациям (управления и отделы). Эти органы имеют вертикальное подчинение, входят в систему соответствующего республиканского органа управления, обеспечивают централизацию управления и призваны в своей деятельности исходить не из местных, а из государственных и соответствующего органа интересов. В своей деятельности эти местные органы управления сотрудничают с исполнительными комитетами (местными администрациями), их структурными подразделениями.

На всем протяжении развития государственности в Республике Беларусь подразделения местных исполнительных распорядительных органов являлись устойчивым элементом организации управления на местах.

На современном этапе государственного строительства в республике исполнительные комитеты (местные администрации) руководят хозяйственным, социально-культурным и административно-политичес ким строительством на местном уровне как непосредственно, так и через свой разветвленный отраслевой и функциональный специализированный аппарат управления.

Создание специализированного аппарата обусловлено значительным объемом и многоотраслевым характером подведомственного хозяйства, необходимостью осуществления управления с учетом особенностей предприятий, учреждений и организаций на местном уровне.

Исполкомы (местные администрации) – органы общего руководства, общей компетенции. В аппарате самих исполкомов нет особых подразделений или групп работников, которые специализировались бы на руководстве определенными отраслями и сферами. Для этих целей образуется специализированный отраслевой аппарат.

Наличие специальной профессиональной подготовки у работников этого аппарата позволяет квалифицированно и оперативно решать большинство конкретных вопросов управления соответствующими отраслями, подотраслями или участками хозяйственного и социальнокультурного строительства на местном территориальном уровне.

Правовой основой образования специализированного аппарата исполнительных комитетов является указ Президента «О некоторых мерах по оптимизации системы государственных органов и иных государственных организаций, а также численности их работников», которым утверждена примерная структура областного, Минского городского, городского (городов областного подчинения), районного исполнительных комитетов, местных администраций в городах.

В законодательстве отсутствуют критерии деления специализированных органов управления исполнительных комитетов (местных администраций) на виды. Они создаются под разными названиями: комитеты, главные управления, управления, отделы. Причем это не свидетельствует о каких-то принципиальных различиях между ними. Например, комитет по здравоохранению и управление культуры Минского городского исполнительного комитета представляют собой органы, имеющие одинаковый правовой статус, но разное наименование.

При определении количества и профиля органов специализированного аппарата исполнительных комитетов различных уровней учитываются широта и характер компетенции последних, общий объем работы по управлению, и все это связано в значительной мере со степенью и перспективами развития местного хозяйства, его специализации, размерами подведомственной исполкому территории, численности управляемых объектов и т. д.

Наиболее разветвленной системой органов специальной компетенции располагают областные и Минский городской исполнительные комитеты. В структуру областных исполнительных комитетов входят: председатель, заместители председателя областного исполнительного комитета (пять, в том числе один первый) и управляющий делами – руководство; комитеты: экономики, по сельскому хозяйству и продовольствию, по труду, занятости и социальной защите, по архитектуре и строительству, фонд государственного имущества; главные управления и управления: финансовое, торговли и услуг, здравоохранения, образования, культуры, физической культуры, спорта и туризма, идеологической работы, жилищно-коммунального хозяйства, внутренних дел, юстиции, организационно-кадровой работы, управление делами, землеустроительная служба; отделы: энергетики и топлива, транспорта и коммуникаций, по делам молодежи, по делам религий и национальностей, бухгалтерского учета и отчетности, юридический.

В структуре районных исполнительных комитетов преобладают отделы: финансовый, образования, культуры, физической культуры, спорта и туризма, внутренних дел.

Подавляющая часть специализированных подразделений подчиняется не только соответствующим исполнительным комитетам (местным администрациям), но и вышестоящим органам отраслевого и функционального управления, т. е. находится в двойном подчинении. Однако в структурном отношении они являются органами соответствующих исполнительных комитетов (местных администраций) и вместе с ними составляют аппарат управления на местном уровне. Например, главное управление внутренних дел Минского городского исполнительного комитета входит в структуру Мингорисполкома и по горизонтали подчиняется Мингорисполкому и его председателю, а по вертикали – МВД и его министру. Начальник главного управления внутренних дел Минского городского исполнительного комитета по должности является членом Мингорисполкома. Мингорисполком в пределах своей компетенции руководит деятельностью ГУВД г. Минска.

Задачи, функции, полномочия, порядок деятельности специализированных подразделений определяются в положениях о них.

Основной формой работы исполнительного и распорядительного органа являются заседания, которые созываются и проводятся председателем исполкома (главой местной администрации) в соответствии с регламентом, утверждаемым исполкомом (местной администрацией), по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц и считаются правомочными, если в них принимает участие не менее двух третей членов от полного состава исполнительного и распорядительного органа.

В заседаниях исполнительного и распорядительного органа участвуют председатель исполкома (глава местной администрации), его заместители, управляющий делами и другие члены исполнительного и распорядительного органа. На заседаниях исполнительного и распорядительного органа в установленном порядке могут присутствовать представители других государственных органов и иных организаций, органов территориального общественного самоуправления, а также граждане.

Исполнительный и распорядительный орган в пределах своей компетенции принимает решения. Решения исполнительного и распорядительного органа принимаются на его заседании простым большинством голосов от полного состава исполнительного и распорядительного органа тайным или открытым голосованием, в том числе поименным. Форма голосования определяется в порядке, установленном регламентом исполнительного и распорядительного органа.

Решения исполнительного и распорядительного органа по отдельным вопросам, не терпящим отлагательства, могут приниматься с письменного разрешения председателя исполкома (главы местной администрации) путем опроса и визирования членами исполнительного и распорядительного органа проектов соответствующих решений.

Решения исполнительного и распорядительного органа подписываются председателем исполкома (главой местной администрации) и управляющим делами исполкома (местной администрации). В случае отсутствия управляющего делами исполкома (местной администрации) решения исполнительного и распорядительного органа подписываются лицом, исполняющим его обязанности.

В необходимых случаях исполнительные и распорядительные органы могут принимать совместные решения по вопросам, входящим в их компетенцию.

Исполкомы в пределах своей компетенции в порядке, установленном законодательством, представляют интересы соответствующей административно-территориальной единицы во взаимоотношениях с другими государственными органами, иными организациями и гражданами; разрабатывают и вносят для утверждения в местные Советы депутатов проекты программ и прогнозов социально-экономического развития соответствующей административно-территориальной единицы, обеспечивают выполнение этих программ и прогнозов; осуществляют составление проекта местного бюджета и обеспечивают его исполнение, готовят отчет о его исполнении; распоряжаются коммунальной собственностью, природными ресурсами; организуют обсуждение на соответствующей территории важных вопросов местного и республиканского значения; информируют граждан и организации о состоянии дел на соответствующей территории по вопросам местного значения и др.

Местные администрации в пределах своей компетенции в порядке, установленном законодательством, представляют интересы соответствующего района в городе во взаимоотношениях с другими государственными органами, иными организациями и гражданами; участвуют в составлении и исполнении соответствующих местных бюджетов; распоряжаются коммунальной собственностью, осуществляют контроль за ее использованием на соответствующей территории; обеспечивают государственные минимальные социальные стандарты в области социальной поддержки и социального обслуживания, оплаты труда, пенсионного обеспечения и в других областях; вносят в городской исполком, местный Совет депутатов и его органы предложения по всем вопросам местного значения и участвуют в их рассмотрении; решают вопросы демографической безопасности, улучшения социально-экономических условий жизнедеятельности семьи; решают вопросы размещения объектов строительства на соответствующей территории и др.

Руководит деятельностью исполкома председатель, который является руководителем исполнительной власти на соответствующей территории (области, г. Минска, района, города областного подчинения, сельского населенного пункта, поселка, города районного подчинения). Председатель исполкома несет персональную ответственность за выполнение возложенных на исполком задач и функций, состояние дел на соответствующей территории.

Указом Президента Республики Беларусь от 22 февраля 2011 г. № 66 «О некоторых вопросах местного управления и самоуправления» утверждено Положение о порядке назначения на должности и освобождения от должностей руководителей и других членов местных исполнительных и распорядительных органов. В соответствии с ним председателем исполкома областного и базового уровней, главой местной администрации может быть гражданин Республики Беларусь, имеющий высшее образование, опыт руководящей работы в сфере государственной и (или) предпринимательской и иной хозяйственной (экономической) деятельности не менее пяти лет. При рассмотрении кандидата на эту должность также учитываются его деловые и личностные качества, умение работать с людьми, результаты практической деятельности по ранее занимаемой должности.

Председатель исполкома областного уровня назначается на должность и освобождается от должности Президентом путем издания указа. Предложение по назначению на должность и освобождению от должности председателя исполкома областного уровня вносит Президенту глава Администрации Президента.

Назначенный Президентом председатель исполкома областного уровня представляется им для утверждения областному или Минскому городскому Совету депутатов.

Председатель исполкома базового уровня назначается на должность и освобождается от должности председателем областного исполкома по согласованию с Президентом путем издания распоряжения.

Предложения по назначению на должность и освобождению от должности председателя исполкома базового уровня вносят Президенту председатель областного исполкома, глава Администрации Президента.

Назначенный председателем областного исполкома по согласованию с Президентом председатель исполкома базового уровня представляется председателем областного исполкома на утверждение городского (города областного подчинения) или районного Совета депутатов.

Председателем исполкома первичного уровня по должности является председатель соответствующего сельского, поселкового, городского (города районного подчинения) Совета депутатов.

Председатель Совета первичного уровня избирается из числа депутатов на сессии соответствующего Совета путем тайного голосования.

Глава местной администрации назначается на должность и освобождается от должности председателем городского исполкома по согласованию с Президентом путем издания распоряжения. Предложения по назначению на должность и освобождению от должности главы местной администрации вносят Президенту председатель исполкома областного уровня, глава Администрации Президента.

В случае отсутствия председателя исполкома его функции осуществляет первый заместитель председателя исполкома, в случае отсутствия первого заместителя председателя исполкома – один из заместителей председателя исполкома, на которого согласно распределению должностных обязанностей возложено исполнение обязанностей председателя исполкома.

В случае, если должность председателя исполкома первичного уровня является вакантной, председатель соответствующего исполкома базового уровня назначает лицо, временно исполняющее обязанности председателя исполкома первичного уровня до избрания в установленном порядке председателя соответствующего местного Совета депутатов.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей, несоблюдение установленных законодательными актами ограничений, связанных с государственной службой, председатель исполкома несет дисциплинарную, административную, уголовную и иную ответственность в соответствии с законодательными актами.

Председатель исполкома в пределах своей компетенции в порядке, установленном законодательством, возглавляет исполком, руководит его работой, обеспечивает взаимодействие с соответствующим местным Советом депутатов; представляет исполком во взаимоотношениях с другими государственными органами, иными организациями и гражданами; утверждает структуру и штаты исполкома, его подразделений; назначает на должности и освобождает от должностей работников исполкома, заключает (продлевает, расторгает) трудовые договоры (контракты) с работниками исполкома, в отношении которых является нанимателем, в том числе с персоналом по охране и обслуживанию зданий, применяет к работникам меры поощрения, дисциплинарного взыскания; осуществляет общее руководство деятельностью организаций, имущество которых находится в коммунальной собственности соответствующей административно-территориальной единицы, назначает на должности, отстраняет от работы и освобождает от должностей их руководителей, заключает (продлевает, расторгает) с ними трудовые договоры (контракты), применяет к ним меры поощрения, дисциплинарного взыскания; осуществляет личный прием граждан и представителей юридических лиц; согласовывает кандидатуры на должности начальника инспекции Министерства по налогам и сборам, начальника подразделения по чрезвычайным ситуациям, военного комиссара, начальника управления (отдела) внутренних дел исполкома областного (базового) уровня, а также согласовывает продление или расторжение трудовых договоров (контрактов) с указанными должностными лицами и др.

Председатель исполкома областного уровня в своей деятельности подотчетен и подконтролен Президенту, а также Совету Министров по вопросам, входящим в компетенцию правительства, а по вопросам, отнесенным к компетенции областного, Минского городского Советов, подотчетен соответствующему Совету.

Председатель исполкома базового уровня в своей деятельности подотчетен и подконтролен Президенту и областному исполкому, а по вопросам, относящимся к компетенции городского (города областного подчинения), районного Советов, подотчетен соответствующему Совету.

Председатель исполкома первичного уровня в своей деятельности подотчетен и подконтролен вышестоящим исполкомам, а по вопросам, относящимся к компетенции городского (города районного подчинения), поселкового, сельского Советов, подотчетен соответствующему Совету.

Глава местной администрации является руководителем исполнительной власти на территории района в городе, подотчетен и подконтролен Президенту и вышестоящим исполкомам. Несет персональную ответственность за выполнение возложенных на местную администрацию задач и функций, состояние дел на соответствующей территории.

Глава местной администрации в пределах своей компетенции в порядке, установленном законодательством, возглавляет местную администрацию, руководит ее работой, обеспечивает взаимодействие с соответствующими городским исполкомом и городским Советом депутатов; представляет местную администрацию во взаимоотношениях с другими государственными органами, иными организациями и гражданами; утверждает структуру и штаты местной администрации, ее подразделений; согласовывает кандидатуры на должности военного комиссара района в городе, начальника отдела (управления) внутренних дел местной администрации, а также согласовывает продление или расторжение трудовых договоров (контрактов) с указанными должностными лицами; распоряжается имуществом местной администрации и др.

Для оперативного решения вопросов, не требующих коллегиального рассмотрения и принятия нормативных правовых актов, председатель исполкома (глава местной администрации) в пределах своей компетенции издает распоряжения.

Распоряжения председателя исполкома, принимаемые в пределах его компетенции, обязательны для исполнения работниками соответствующего исполкома, нижестоящими исполнительными и распорядительными органами, расположенными на соответствующей территории организациями, их должностными лицами и иными гражданами, которым они адресованы.

Распоряжения главы местной администрации, принимаемые в пределах его компетенции, обязательны для исполнения работниками соответствующей местной администрации, расположенными на соответствующей территории организациями, их должностными лицами и иными гражданами, которым они адресованы.

Местному Совету депутатов предоставлено право отменять не соответствующие законодательству распоряжения председателя и решения соответствующего исполкома.