Государственная служба: сущность, место в государственной организации, принципы

Государственный механизм без государственной службы, без персонала представляет собой безжизненную структуру. С организацией государственной службы государственный механизм переходит от статического состояния к динамическому.

О.И. Чуприс справедливо отмечает: «понятие „государственная служба“ этимологически восходит к понятию „служба“ и „государственный“. Оно близко и часто используется одновременно или в связи с такими категориями, как „публичная служба“ и „гражданская служба“»^[82].

Служба как вид человеческой деятельности зарождалась и развивалась вместе с обществом, в рамках общества и для общества. Как вид социальной деятельности она появилась в системе социальных отношений в качестве необходимого условия для нормальной жизнедеятельности общества, средства обеспечения других видов социальной деятельности, прежде всего производства, главным образом в интеллектуальном отношении (организация, рационализация, проектирование, конструирование и т. д.). Неслучайно в течение многих лет считалось, что служба – это сфера умственного труда, а производство – сфера физического труда.

Наряду с производством служебной деятельностью обеспечивались и другие виды социальной жизни общества – внешние связи, военное дело, распределение материальных и иных благ, охрана порядка и безопасности. Разумеется, каждый из видов социальной деятельности имеет свое содержание, чем они и различаются между собой.

Служба как вид трудовой социальной деятельности имеет свои характерные признаки: объектом своего воздействия имеет человека, личность, его основные социально-биологические качества. Воздействие это непосредственное, а человек – конкретный. Этим служба и отличается от производства и других видов социальной деятельности^[83].

Рассматривая сущность службы, прежде всего обратим внимание на то, что сам этот термин многозначен и в юридической литературе трактуется в широком и узком смысле как особый вид деятельности человека^[84].

Под государственной службой в широком смысле понимается трудовая деятельность работников, выполнение ими служебных функций в государственных органах или организациях. В узком смысле под государственной службой понимается выполнение работниками служебных обязанностей в органах государственной власти (государственном аппарате), т. е. как деятельность только служебного аппарата государственных органов. В таком понимании государственная служба есть деятельность административно-управленческого персонала.

Известный ученый-административист Б.М. Лазарев определял государственную службу как «служение государству, т. е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах» ^[85].

По мнению Д.Н. Бахраха, служба состоит в управлении, обслуживании его (делопроизводственном, техническом и др.) или социальнокультурном обслуживании людей^[86].

С.И. Ожегов определяет службу как работу, занятия служащего, а также место его работы. Соответственно служащий – это «лицо, работающее по найму в различных областях умственного труда», а служить – значит «нести, исполнять службу; делать что-нибудь для кого-нибудь, выполнять чью-нибудь волю, приказания, направлять свою деятельность на чью-либо пользу»^[87].

Другие авторы характеризуют службу как «профессиональную деятельность определенного контингента – служащих – по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных, общественных и других социальных структур»^[88]. Служба в обобщенном понимании рассматривается как один из видов оплачиваемой профессиональной деятельности людей, в которой заинтересовано общество^[89].

Специфика службы по сравнению с другими видами деятельности заключается в том, что служащий в процессе своей работы обычно не создает материальных ценностей и не оказывает хозяйственных услуг. Объект воздействия служащего иной – это сознание и поведение людей. Врач лечит, преподаватель учит, государственный чиновник управляет – все они являются служащими.

Наконец следует отметить: процесс труда служащего регулируется не только профессионально-технологическими правилами, но и нормами социальных взаимоотношений, многие из которых есть правовые нормы. Наличие правовых отношений в самом процессе труда служащего является характерной особенностью и обязательным элементом всей его трудовой деятельности. Статус служащего обязывает его вступать в социальные, в том числе правовые, отношения с теми субъектами, которым он служит или которых обслуживает^[90].

Государственная служба – один из видов службы в обществе. Как и любой иной вид службы, государственная служба имеет свои особенности, занимает отведенное ей законодательством место в обществе и среди других видов службы, и в этом отношении справедливым будет сказать, что каждый вид службы – особый, специфический. В отношении же государственной службы к этому можно добавить ее особую, в масштабе всего общества, роль, поскольку государство – организация всего общества, а основным средством реализации им своих задач и функций является государственная служба.

В соответствии со ст. 2 закона «О государственной службе в Республике Беларусь» под государственной службой понимается профессиональная деятельность лиц, занимающих государственные должности, осуществляемая в целях непосредственной реализации государственно-властных полномочий и (или) обеспечения выполнения функций государственных органов.

О.И. Чуприс, исходя из анализа действующего законодательства о государственной службе, выделяет место ее осуществления и сущностное назначение как определяющие признаки и далее справедливо отмечает, что «место осуществления государственной службы в Республике Беларусь четко не определено. Сущность государственной службы определяется через понятие государственной должности, замещаемой государственными служащими в государственных органах». Далее ученый уточняет, что «важным признаком, связанным с местом государственной службы, является стаж государственной службы, который определяет период деятельности, признаваемый в качестве государственной службы, а ст. 43 закона о государственной службе закрепляет, что в стаж государственной службы включается время работы государственного служащего на государственных должностях»^[91].

В соответствии со ст. 4 вышеназванного закона государственная должность – должность, предусмотренная Конституцией, этим законом и иными законодательными актами, либо должность, учрежденная в установленном законодательством порядке как штатная единица государственного органа с определенным для занимающего ее лица кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа.

Категория «должность» является одной из определяющих на государственной службе. Большинство наиболее существенных аспектов, связанных с прохождением государственной службы, определяется именно замещаемой должностью, в том числе чины и специальные звания, должностной оклад, объем полномочий, положение в служебной иерархии.

В.М. Манохин определял должность как часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленную и закрепленную в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и т. д.), с соответствующей частью компетенции госоргана (организации), предоставляемой лицу – государственному служащему – в целях ее практического осуществления^[92].

Как указывает Б.Н. Габричидзе, «должность – это учрежденная в установленном порядке государственным органом (путем принятия коллегиального решения или единоличного распоряжения должностного лица) первичная структурная единица, которая отражает содержание и объем полномочий занимающего ее лица и содержится за счет финансовых средств государственного бюджета»^[93].

Ю.Н. Старилов отмечает, что «должность обычно создается на постоянной основе, т. е. для удовлетворения постоянной потребности государственной администрации в выполнении определенных функций и решении конкретных задач. Важным условием является также способ замещения должности (назначение, конкурс, избрание, зачисление), согласно которому служащий вводится в штат государственной службы (служащих) и получает специальное звание, ранг, классный чин»^[94].

Таким образом, должность государственной службы можно определить как базовый элемент государственного органа, нормативно и организационно определенный и обособленный, обладающий частью компетенции государственного органа^[95].

Существенные признаки должностей государственной службы:

1. Организационная и правовая обособленность: должность государственной службы является самостоятельным образованием наряду со структурными и территориальными подразделениями государственного органа.

2. Наличие части компетенции государственного органа: должность государственной службы обладает определенной компетенцией, которой наделяется лицо, занимающее данную должность. Компетенция должности государственной службы представляет собой определенную часть компетенции государственного органа и определяется ею.

3. Должность государственной службы имеет первостепенное значение для лица, ее занимающего, так как помимо полномочий определяет размер денежного содержания (обеспечения, довольствия) государственного служащего, а также размеры иных денежных выплат; должностям государственной службы подчинены классные чины и специальные звания, кроме того, должности государственной службы характеризуют положение государственного служащего в служебной иерархии.

4. Наличие квалификационных требований для занятия соответствующих должностей.

5. Наличие полномочий, предоставляемых государственному служащему, занимающему соответствующую должность.

6. Наличие определенного объема ответственности, которую несет государственный служащий, занимающий соответствующую должность государственной службы^[96].

Ст. 3 закона о государственной службе определяет дефиницию государственного органа – образованная в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, иными законодательными актами организация, осуществляющая государственно-властные полномочия в соответствующей сфере (области) государственной деятельности.

Ст. 7 закона о государственной службе указывает перечень государственных органов, в которых предусмотрены государственные должности. Перечень этих органов является открытым, так как п. 1.11 указывает на иные государственные органы. Также в Республике Беларусь отсутствует единый реестр государственных должностей^[97].

Ч. 2 ст. 7 закрепляет, что на отношения, связанные с поступлением на государственную службу, прохождением, прекращением ее, обусловленные спецификой профессиональной деятельности отдельных категорий государственных служащих, не урегулированные этим законом, распространяются нормы специальных законодательных актов, закрепляющих их правовой статус, а ч. 3 определяет, что действие настоящего закона не распространяется на военнослужащих, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля, если иное не предусмотрено законодательными актами (порядок прохождения государственной службы определяется указами Президента).

Раскрывая сущностное назначение государственной службы (осуществляемая в целях непосредственной реализации государственно-властных полномочий и (или) обеспечения выполнения функций государственных органов – ст. 2 закона о государственной службе), О.И. Чуприс обоснованно указывает, что «общее сущностное назначение государственной службы – реализация государственной власти в интересах всего общества и ее связь с государственным управлением»^[98].

Сколько существует государство, столько существует и государственная служба. Государственная служба, бесспорно, один из старейших институтов государства. Одновременно она является одним из основных институтов административного права. Государственная служба является сложным социально-правовым институтом, изучение которого требует комплексного анализа его социальных и юридических основ, этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, т. е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений.

В целом можно констатировать, что принципиально восприятие государственной службы как публичной деятельности, напрямую связанной с реализацией функций всего государства, а не обслуживанием конкретного государственного органа, достаточно прочно закрепилось в современной правовой науке.

Таким образом, специфическими особенностями государственной службы выступают: публичность; направленность на реализацию задачи функций государства; властный характер служебной деятельности; особая организационная структура, характеризующаяся неотделимостью от государственного аппарата; наличие прямой публично-правовой связи между государством и государственным служащим; профессиональный характер.

Данные особенности характеризуют государственную службу в неразрывном единстве, и исключение любой из них является таким же неоправданным, как и придание одной большей значимости, чем другой.

Принципы государственной службы – это основные, концептуальные начала, догмы и положения, на которых держится вся система государственной службы в Республике Беларусь. Принципы государственной службы – это субъективное понятие. Они формулируются законодателем исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства. Принципы государственной службы отражают объективные связи, возникающие в системе государственно-служебных отношений, и являются исходными началами организации и прохождения государственной службы, пронизывающими всю государственно-служебную деятельность и выполняющими в ней направляющую и руководящую роль.

Принципы государственной службы в конечном счете определяют характер деятельности и поведения государственных служащих, охватывают правовые и организационные аспекты функционирования государственной службы.

Следовательно, государственная служба организуется и функционирует на определенных принципах, которые закреплены в законодательстве. Основу государственной службы составляют конституционные принципы, на которых базируются принципы, закрепленные в ст. 6 закона о государственной службе.

П.П. Сергун под принципами государственной службы понимает правовую категорию как основное, руководящее положение, закрепленное непосредственно или косвенно в нормах права, определяющее содержание государственно-служебных отношений, имеющее обязательный характер для участников этих отношений, способствующее осуществлению законных интересов личности, государства и общества в целом^[99].

Ю.Н. Старилов под принципами государственной службы понимает основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующие в системе государственной власти и, в частности, в системе государственной службы^[100].

Исходя из вышеизложенного принципы государственной службы – это закрепленные нормативно основополагающие предписания, касающиеся организации и прохождения государственной службы, делающие государственно-служебные отношения стабильными и придающие стабильность правовому положению государственного служащего^[101].

В юридической литературе вопрос классификации принципов государственной службы получил достаточно широкое освещение. Ученые подразделяют принципы на конституционные и организационные⁴; указывают, что принципы можно объединить в четыре группы: законность, демократизм, профессионализм, социально-правовая защищенность^[102]; также выделяют и специальные принципы^[103].

О.И. Чуприс, исследовавшая теоретико-правовые проблемы государственной службы в Республике Беларусь, указывает, что принципы государственной службы в Республике Беларусь представляют собой взаимосвязанную систему, в которой каждый из них основан или вытекает из других, т. е. их существование взаимообусловлено, при этом они имеют определенную иерархичность, и выделяет три вида принципов:

1) общие (конституционные): законность, демократизм, гласность, приоритет прав и свобод человека и гарантий их реализации – они пронизывают все иные принципы государственной службы;

2) специальные (присущи исключительно государственной службе);

– принципы организации государственной службы: единство госу-дарственной службы и ее дифференциация; согласованность и юридическая упорядоченность отношений государственной службы; добровольность поступления граждан на государственную службу и равный доступ к любым должностям государственной службы; формирование состава государственных служащих из лиц, обладающих высокими профессионально-личностными качествами; надлежащее финансирование государственной службы и др.;

– принципы осуществления государственной службы: подконтроль-ность и подотчетность государственных служащих; персональная ответственность государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей; экономическая, социальная и правовая защищенность; профессионализм и компетентность);

3) специфические, которые отражают специфику службы в суде, прокуратуре, таможне, органах внутренних дел и др.^[104].

В ст. 6 закона о государственной службе раскрывается система принципов государственной службы.

1. Принцип верховенства Конституции над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав.

2. Принцип служения народу, который имеет первостепенное значение и включает в себя четкое и неукоснительное выполнение функциональных обязанностей в интересах народа как единственного источника государственной власти и носителя суверенитета в Республике Беларусь (ст. 3 Конституции).

3. Принцип законности. Этот принцип имеет наиболее общий, всеобъемлющий характер. Его содержание выражается в требовании строгого и полного осуществления предписаний правовых норм всеми субъектами права. Обеспечивая реализацию норм права, указанный принцип одновременно содействует воплощению в практике правового регулирования других общих правовых принципов: справедливости, социальной свободы, гуманизма.

Принцип законности на государственной службе является одним из важнейших принципов деятельности государственного аппарата в демократическом правовом государстве. Традиционно он означает, что государственные служащие действуют на основе законодательной базы согласно компетенции государственных органов.

Отсюда следует, что в целом принцип законности на государственной службе в Республике Беларусь означает: 1) верховенство для государственной службы Конституции; 2) точное соблюдение требований законодательных и нормативных актов всеми государственными служащими; 3) обязательность для государственных служащих исполнения решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством.

В то же время на современном этапе понятие законности на государственной службе существенно расширяется и включает также комплекс мер законодательного и организационного характера, предусматривающих: 1) антикоррупционный механизм функционирования государственной службы и внедрение антикоррупционных стандартов поведения государственных служащих; 2) ориентацию на достижение конечного положительного результата в деятельности государственных служащих по предоставлению гражданам публичных услуг в рамках четко определенных полномочий государственных органов; 3) создание открытых, четких и понятных для граждан административных процедур функционирования государственных служащих; 4) существенное повышение требований к этичности служебного поведения государственных служащих; 5) развитие системы общественного контроля за действиями государственных служащих.

Кроме того, обеспечение принципа законности на государственной службе в Республике Беларусь включает обеспечение реализации прав и гарантий, предоставленных государственным служащим в силу их особого статуса, а также внедрение системы последовательных поощрений и наград государственных служащих за конкретные результаты в службе, поскольку государственные служащие являются ключевой фигурой государственного управления, от действий которых зависит качество государственного управления.

4. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, гарантий их реализации. Включает обязанность государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.

Конституция провозглашает человека, его права, свободы и гарантии их реализации высшей ценностью и целью общества и государства. Государство ответственно за создание условий для свободного и достойного развития личности. Обеспечение прав и свобод граждан является высшей целью государства. В основе государственной политики стоит идеология, в центре которой – человек как личность и как гражданин, которому от рождения гарантированы равные возможности, а жизненный успех которого зависит от его личной инициативы и самостоятельности, его способности к новаторству и творческому труду.

5. Принцип гуманизма и социальной справедливости. Гуманизм раскрывает одну из важнейших ценностных характеристик права. Право закрепляет и реально гарантирует естественные и неотъемлемые права и свободы каждого человека: право на жизнь, здоровье, личную свободу и безопасность, право на охрану своей чести и репутации, защиту от любого произвольного вмешательства в сферу личной жизни и др.

Этот принцип имеет морально-правовое содержание. Он обеспечивает соответствие между практической ролью индивидов в жизни общества и их социальным положением, между их правами и обязанностями, между трудом и вознаграждением, заслугами человека и их общественным признанием. Посредством права достигается наиболее оптимальная соразмерность между возможным и должным поведением и оценкой его результатов. Справедливость является также одним из ведущих начал в практике правового регулирования при решении конкретных юридических дел (например, о размере заработной платы и пенсии, выделении жилья и др.).

6. Принцип единства системы государственной службы и ее дифференциации исходя из концепции разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную. Этот принцип обеспечивает единство самой государственной службы и государственно-служебных правоотношений. Государственная служба организуется и функционирует в соответствии с закрепленным в ст. 6 Конституции принципом разделения властей и выражает прежде всего самостоятельность каждой из ветвей власти, независимость в установленных пределах при осуществлении своих функций. Должности государственной службы учреждаются в органах законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Каждый вид государственной службы, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими, и при этом они ограничивают и уравновешивают друг друга.

7. Принцип гласности в осуществлении государственной службы. Предполагает открытость законодательства о государственной службе. Средствам массовой информации, всей общественности должны быть открыты важнейшие стороны деятельности государственных служащих. Суть этого принципа заключается в участии граждан в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Ст. 37 Конституции устанавливает, что граждане Республики Беларусь имеют право участвовать в решении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей. Граждане непосредственно участвуют в управлении в индивидуальных (выражение своего мнения при проведении референдумов, реализация права на принесение жалобы), коллективных (участие в митингах, забастовках и др.) формах участия, а также в деятельности общественных объединений, выполняющих отдельные функции государственного управления.

Деятельность государственных служащих должна находиться под постоянным государственным и общественным контролем. Демократический режим гласности в системе публичного управления способствует усилению действия в управлении принципа законности, открытости и доступности информации об используемых служащими административных процедурах, формах и методах управления, защите прав и свобод граждан. Гласность позволяет увидеть результаты управленческого труда служащих.

8. Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих. Профессия является родом деятельности, занятий человека, который владеет комплексом специальных знаний и практических навыков, приобретенных в результате углубленной общей и специальной подготовки, а также опыта работы. Профессионализм представляет собой глубокое и всестороннее знание и владение практическими навыками в определенной области общественно полезной деятельности.

Профессионализм является ведущим началом при организации и функционировании государственной службы. Это не только одно из основных требований, определяющих формирование и практическую деятельность персонала, но и необходимое правовое условие, без выполнения которого невозможно получение права на осуществление должностных полномочий.

9. Принцип подконтрольности и подотчетности государственных служащих, персональной ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими своих служебных обязанностей. Может быть раскрыт в двух главных положениях: во-первых, нижестоящие (подотчетные лица) государственные служащие обязаны исполнять принятые вышестоящими государственными органами и руководителями решения; во-вторых, эти решения должностных лиц должны быть законными (не должны противоречить законам), принятыми уполномоченными субъектами в пределах их компетенции. Благодаря этому принципу создаются реальные условия для исполнительной дисциплины во всех звеньях государственного механизма.

Государственный служащий несет ответственность за правомерность своих действий. При сомнениях в правомерности полученного для исполнения распоряжения он должен незамедлительно сообщить об этом в письменной форме своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю.

Государственные служащие за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей несут ответственность. Решения, которые разрабатываются и принимаются государственными служащими, должны отвечать требованиям целесообразности, законности, соответствия положениям правовых актов управления. Опыт доказывает, что главная причина сбоев в системе исполнительной власти заключается не столько в недостатках в правовом регулировании, сколько в безответственности, влекущей нарушения норм действующего права.

10. Принципы добровольности поступления граждан на государственную службу и равного доступа граждан к государственной службе и продвижения по государственной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой. В ст. 39 Конституции определено: «Граждане Республики Беларусь в соответствии со своими способностями, профессиональной подготовкой имеют право равного доступа к любым должностям в государственных органах».

11. Принцип стабильности государственной службы в целях обеспечения преемственности власти. Государственная служба стабильна тогда, когда все остальные принципы постоянно осуществляются на практике. Стабильность, с точки зрения законодателя, проявляется в поддержании управления государственной службой на уровне, позволяющем ей качественно осуществлять функции государства. Стабильность – это постоянство государственно-служебных отношений. Она обеспечивается мерами систематического поддержания высокого уровня управления, учебой, проведением занятий, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и т. д. Принцип стабильности должен быть гарантией для служащего от незаконного увольнения со службы.

Структурные изменения в системе государственной власти не должны вносить изменения и нововведения в саму государственную службу, которая является политически нейтральной и должна оставаться стабильной.

12. Принцип экономической, социальной и правовой защищенности государственных служащих. Означает прежде всего создание необходимых условий для нормальной деятельности, принятие мер к устранению препятствий осуществлению служебных обязанностей. Это предполагает повышение престижа труда; достаточно высокую заработную плату, размеры которой должны повышаться вместе с ростом квалификации; создание условий труда; государственное страхование; служебную перспективу; оплачиваемый отпуск.

Таким образом, принципы государственной службы – это прикладные принципы, которые обобщают отправные идеи законодательного выражения норм права, регламентирующих государственнослужебные отношения. Категория «принцип государственной службы» отражает степень познания социальных и правовых явлений в сфере государственно-служебных отношений, представлений, составляющих основу государственной службы. Природа принципов государственной службы основывается на закономерностях ее функционирования как правового института и профессиональной деятельности. Значение принципов государственной службы состоит в том, что в них выражаются сущность и основные свойства государственной службы, а также определяются ее место и роль в системе государственного управления.